II SA/Sz 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) i art. 104 K.p.a., nie wyraził zgody M.B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Firma A., na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 17,4 m2 (3,56 m x 2,46 m) w pasie drogowym drogi powiatowej [...] - nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...] - z obrębu [...]w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M.B. podaniem złożonym dnia [...] wniosła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego celem uzyskania zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego o zwiększonej powierzchni. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, zarządca drogi decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił stronie udzielenia zezwolenia. Od powyższej decyzji M.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżona decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] oględziny, które wykazały, że we wskazanym miejscu na załączonej do wniosku mapie sytuacyjno - wysokościowej funkcjonuje nośnik reklamowy. Organ ustalił, że ww. nośnik funkcjonuje na podstawie wydanego M.B. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz robotami w pasie drogowym, udzielonego na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Decyzja z dnia [...], nr [...] wydana została w celu zajęcia pasa drogowego pod reklamę jednostronną o powierzchni 2,6 m2 (1,8 m x 1,2 m). W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta podniósł, że wskazane we wniosku miejsce znajduje się w odległości 7 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej [...], bezpośrednio w obszarze skrzyżowania. Na wysokości wskazanego miejsca znajduje się również sygnalizacja świetlna, usytuowana w celu poprawy bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu I instancji, znaczące zwiększenie powierzchni nośnika reklamowego, a więc "obiektu" wyróżniającego się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią, itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego umieszczonego w obszarze skrzyżowania, w tak bliskiej odległości od krawędzi jezdni, w konsekwencji wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwiększając prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznych zdarzeń drogowych w sytuacji wymagającej większej ostrożności i koncentracji uwagi. Zlokalizowanie nośnika reklamowego we wskazanym przez stronę miejscu sprzeczne jest z zapisami ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji podniósł przy tym kwestię przejść dla pieszych przecinających [...] (na wysokości nośnika reklamowego), oznakowanych pionowym znakiem D-6 "przejście dla pieszych", jak również poziomym znakiem poprzecznym P-10, stosowanym w celu oznaczenia powierzchni jezdni lub torowiska tramwajowego. W ocenie organu, zwiększenie wymiarów nośnika reklamowego wpłynie negatywnie na czytelność organizacji ruchu, co jest niebezpieczne zwłaszcza w okresie nocnym, w którym sygnalizacja świetlna wysyła jedynie sygnał ostrzegawczy koloru pomarańczowego. Brak koncentracji, a co za tym idzie niezauważenie przez kierowcę sygnałów, a także oznakowania (pionowego oraz poziomego) skutkować może niezauważeniem pieszego poruszającego się po wspomnianym przejściu lub się do niego zbliżającego. W końcowej części uzasadnienia decyzji Prezydent wskazał, że w jego ocenie zwiększenie powierzchni nośnika reklamowego we wskazanym przez M.B. miejscu zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego i z tego względu odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uzasadniona i konieczna. Od powyższej decyzji M.B. złożyła odwołanie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanego nośnika reklamowego w pasie drogowym - [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła między innymi, że w jej ocenie wnioskowany do zamontowania nośnik reklamowy nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreśliła, że tego typu obiekty są wpisane w krajobraz drogowy i znajdują się na terenie całego miasta. Dodatkowo w pasie drogowym drogi - [...] znajduje się wiele podobnych obiektów reklamowych, a także całego skrzyżowania tzw. [...], niejednokrotnie znacznie większych. Zdaniem M.B., uzasadnienie odmownej decyzji, poprzez wskazanie, że "skrzyżowania to miejsca wyjątkowo niebezpieczne" nie sprostuje postawionemu przez organ administracji publicznej obowiązkowi płynącemu z zasady przekonywania i należytego wyjaśniania podstaw faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania M.B., utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium, powołując się na treść art. 39 ust. 1, ust. 1 a oraz 39 ust. 3 ww. ustawy, wskazało, że kontrola legalności i zasadności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, iż organ I instancji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, podjął analizę i ustalił w sposób niebudzący wątpliwości kryteria wyznaczone podstawą prawną zapadłej decyzji. Organ I instancji w sposób przekonujący wyjaśnił swój tok rozumowania oraz motywy, które skłoniły go do wydania rozstrzygnięcia o powyższej treści. Organ odwoławczy podkreślił, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie. Regułą jest bowiem zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanych z drogą, a mogącym między innymi zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08, LEX nr 518212. Kolegium zaznaczyło, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta), nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów. Podniosło, że zezwolenie jest decyzją uznaniową, na mocy której właściwy organ administracji publicznej - zarządca drogi na wniosek indywidualnego podmiotu i w konkretnej sytuacji faktycznej może wyrazić zgodę na zwolnienie z obowiązku przestrzegania powszechnie obowiązującego zakazu prawnego. Tym samym twierdzenie strony uzasadniające jej zdaniem konieczność wydania decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie pasa drogowego [...], iż nośniki reklamowe znajdują się na terytorium całego miasta, w tym również w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], nie znajduje uzasadnienia. Organ bowiem ma obowiązek zbadać każdy wniosek indywidualnie i tak też uczynił w tej sprawie. W ocenie Kolegium, wbrew twierdzeniu skarżącej nie tylko w sferze założenia, ale przede wszystkim bezwzględnego obowiązku zarządcy drogi mieszczą się działania zmierzające do ograniczania ilości reklam w pasie drogowym, jako obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,a norma kompetencyjna dla zarządcy drogi wynika wprost z analizowanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, udzielającego upoważnienia do wydania zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Następnie organ II instancji, odnosząc się do pozostałych argumentów i zarzutów z odwołania, wskazał, że nie znalazł aprobaty argument o wynikającej z istoty prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej potrzeby eksponowania reklam, jako pozostający poza prawnymi względami warunkującymi udzielenie zezwolenia, jak też pozostający poza jakimikolwiek związkami z funkcją i charakterem dróg publicznych. Zdaniem Kolegium, zarzut strony, dotyczący naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest również nieuzasadniony. Z brzmienia będących podstawą wydania decyzji przepisów wynika, w jaki sposób rozkłada się ciężar dowodu w tego rodzaju sprawach. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że umieszczenie w tym miejscu reklamy jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie przedstawiła przekonujących argumentów i dowodów na poparcie powyższych twierdzeń. M.B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy i przyjęcie, że dwustronny nośnik reklamowy skarżącej o łącznej powierzchni 17,4 m2 w pasie drogowym drogi powiatowej [...] na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w [...] spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, a materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył oraz nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze M.B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 października 2009r., sygn. akt II GSK 152/09, Lex nr 573531, wskazała, iż Sąd podkreślił, że nie można podzielić poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu szczególnego, określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego, zdaniem M.B., nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. W ocenie strony, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie udokumentował i nie przedstawił analizy oddziaływania proponowanego nośnika reklamowego na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w lokalizacji [...] na terenie [...]. W Polsce bowiem nie jest prowadzona statystyka wypadków drogowych, wskazująca, że wraz z pojawieniem się reklamy wzrasta zagrożenie na jezdni. W tym stanie rzeczy niepowołanie się przez organy na dowody indywidualne w konkretnej sytuacji w uzasadnieniu decyzji jest nieuzasadnione i zbyt lakoniczne. Nie może bowiem Kolegium popierać polityki, że zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie obiektów reklamowych. Z góry bowiem stosowanie takiej zasady oznaczałoby brak jakichkolwiek szans na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Tym samym składanie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego [...] w celu uzyskania zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego, jak w tej sprawie, byłoby bezprzedmiotowe. Ponadto, organy orzekające w sprawie nie udowodniły w jakikolwiek sposób (badaniem, ani opinią), że dana kategoria konstrukcji reklamowych umieszczanych w pasie drogowym [...] odwraca uwagę kierowców od sytuacji na drodze, wpływając na pogarszanie panujących na niej warunków bezpieczeństwa. Zdaniem M.B., przedmiotowy nośnik reklamowy mimo, że usytuowany byłby w odległości 1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ale zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie takiego obiektu przy drodze może nastąpić za zgodą zarządcy drogi w odległości mniejszej niż wskazanej w art. 43 ust. 1 ww. ustawy, nie stanowiłby zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyżej wymienionym miejscu. W pasie drogowym drogi powiatowej [...] znajduje się wiele podobnych obiektów reklamowych. Prowadzi to do wniosku, że organ, wydawszy stosowne zezwolenia w przypadku innych nośników reklamowych znajdujących się w pasie drogowym przedmiotowej drogi powiatowej uznał, że były to owe szczególne uzasadnione przypadki, między innymi w czasie kampanii wyborczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 ww. art.). Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ww. artykułu). Nośnik reklamowy, o którego instalację wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie urządzeniem, którego dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej zadaniami obiektu jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Termin ten bliżej nieokreślony przez ustawodawcę, na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych, pozwala przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 215/08). Nie jest sporne, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze kolidowało z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki uzasadniały odstąpienie od zakazu, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy dodać, że w tym samym miejscu przy [...], nieopodal skrzyżowania z ul. [...] skarżąca posiada nośnik reklamowy o znacznie mniejszej powierzchni, tj. 2,6 m2 (przedmiotowy nośnik ma mieć powierzchnię 17,4 m2). Decyzja zezwalająca na jego czasowe tam postawienie jednak nie została wydana w tej sprawie i w oparciu o ten sam wniosek. Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez Kolegium stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Sądowi, a zapewne i skarżącej, znany jest fakt, iż w [...] jest duże natężenie ruchu drogowego, natomiast nad przejściem dla pieszych bezpośrednio w obszarze skrzyżowania z ul. [...] o którym wspominają organy orzekające w sprawie, usytuowane jest wielokierunkowe skrzyżowanie należące do skrzyżowań miasta charakteryzujących się wysokim natężeniem ruchu kołowego i szynowego (tramwaje). Pełni więc ważną rolę w układzie drogowym [...]. W pobliżu nośnika reklamowego, który znajduje się 7 m od krawędzi jezdni, znajdują się znaki drogowe (protokół oględzin z dnia [...] oraz dokumentacja zdjęciowa w aktach administracyjnych), których widoczność, po zwiększeniu powierzchni reklamy, zostanie w sposób wyraźny ograniczona. Zatem pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organy wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów spowoduje, iż reklama ta może powodować dekoncentrację kierowców oraz ograniczenie widoczności oznakowania drogi, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym oraz o odstępstwie w kwestii odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, bowiem za taką nie można uznać chęci osiągania korzyści z ustawienia nośnika, organ zasadnie wydał decyzję odmowną. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W skardze M.B. podnosi przede wszystkim zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego i przerzucenia na nią ciężaru udowodnienia okoliczności, które uzasadniałyby umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. Zagadnienie rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych było już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., II 994/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09 oraz z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 542/08). Sąd wskazywał, że odstępstwo od zakazu z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. W konsekwencji, w przywołanym orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego w celu wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste domniemanie, że zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Ciężar przedstawienia dowodów pozwalających na jego obalenie ciąży zaś na wnioskodawcy, który zainicjował postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogi. Tak więc zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych są nieuzasadnione. Przyjęcie takiego stanowiska w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 K.p.a. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty w sposób wystarczający wyjaśniają stan faktyczny sprawy, co znalazło także odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Natomiast przedstawione przez skarżącą fotografie oraz opisane w skardze przypadki nie przedstawiają sytuacji tożsamych z lokalizacją i wielkością nośnika w niniejszej sprawie i nie mogą być uznane za potwierdzające nierówne traktowanie osób ubiegających się o zezwolenie. W związku z powyższym zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych również nie jest zasadny. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tejże ustawy (1 października 1985 r.), bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. W tej kwestii poglądy orzecznictwa są ugruntowane, zaś skarżąca nie wykazała, że w tej sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy. Funkcjonowanie w tym samym miejscu nośnika reklamowego (niewątpliwie później niż przed 1 października 1985 r.) o mniejszej powierzchni reklamowej nie uzasadnia zastosowania art. 38 ust. 1. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.