II SA/Sz 545/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty i kary za usunięcie drzew I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. M. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. w dniu 3 lipca 2006r. złożył do Wójta Gminy M. wniosek o naliczenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. z siedzibą w K.: 1. opłat za korzystanie ze środowiska za wycięcie 1122 drzew na działce nr 162 obręb M. stanowiącej własność J. i K. M. oraz na działce nr 343/63 i 343/64 obręb W. stanowiących własność T. i M. M.; 2. kar za nielegalne wycięcie kilku tysięcy drzew na trasie wybudowanego kabla energetycznego na pozostałym odcinku trasy – począwszy od działki nr 162 obręb M. aż do SUW w M. Wójt Gminy M., postanowieniem z dnia 27 marca 2008r., [...] na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004r., Nr 92, poz. 880 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku - umorzył postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji ustalił, że w dniu 17 lipca 2006r. uznał, iż jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 3 lipca 2006r. i przekazał go Prokuratorowi Rejonowemu w K. Na skutek zażalenia J. M. i Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2006 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie organ I instancji wskazał, że w dniu 24 listopada 2004 r. na wniosek Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w K. (dalej MWiK Sp. z o.o.) zostały wydane dwie decyzje zezwalające na wycięcie łącznie 1122 drzew na działkach nr 162 obręb M. stanowiących własność J. i K. M. oraz na działkach nr 343/63 i 343/64 obręb W., stanowiących własność T. i M. M. i decyzjom tym postanowieniami z dnia 2 grudnia 2004r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 28 listopada 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższych decyzji Wójta Gminy M. z dnia 24 listopada 2004r. i postanowień z dnia 2 grudnia 2004r. nadających decyzjom o zezwoleniu na wycięciu drzew rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta K. w dniu 21 października 2002r. wydał dwie decyzje w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – działka nr [...] stanowiąca własność J. i K. M. oraz nr [...] i [...] stanowiących własność T. i M. M. Decyzje te utrzymał w mocy Wojewoda Z. w dniu 28 listopada 2002r. NSA OZ w Szczecinie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2003r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody z dnia 28 listopada 2002r., zaś WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 8 października 2004r. uchylił postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji odnośnie działek nr 343/63 i 343/64. W ocenie organu I instancji postępowanie wszczęte na wniosek J. M. należało umorzyć, gdyż nie ma możliwości naliczenia MWiK Sp. z o.o. w K., ani opłat za usunięcie drzew (art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ani administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Opłaty za usunięcie drzew nie mogą być naliczone po usunięciu drzew lub krzewów. Zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, opłaty takie ustala się w wydanym zezwoleniu. Wójt Gminy M. wydał w dniu 24 listopada 2004r. dwie decyzje o zezwoleniu na wycięcie drzew, ale nie określił opłat. Dlatego w zakresie wniosku o naliczenie opłat za wycięcie drzew, postępowanie należało umorzyć. Odnośnie wniosku o wymierzenie MWiK Sp. z o.o. w K. kary za wycięcie drzew, organ I instancji – po przytoczeniu treści art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – uznał, że nie zachodzi żadna przesłanka z tego przepisu uzasadniająca nałożenie kary. Ponadto MWiK Spółka z o.o. w dniu dokonywania wycinki drzew na działkach Nr [...] posiadała decyzję w przedmiocie zezwolenia na wycinkę opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Spółka posiadała również decyzje w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z powyższych nieruchomości przez ich właścicieli, a zatem posiadała prawo do korzystania z tych nieruchomości, nie była jednak ich posiadaczem, a jedynie dzierżycielem. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary jest bezprzedmiotowe, gdyż art. 88 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę do naliczenia kar, może być stosowany wyłącznie wobec osoby mającej status posiadacza nieruchomości. Dlatego nie ma możliwości nałożenia kary na dzierżyciela nieruchomości. Na powyższe postanowienie J. M. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniósł o pociągnięcie do odpowiedzialności urzędników za : - bezprawne wydanie zezwolenia na usunięcie 1122 drzew, - uchylenie się od wydania obligatoryjnych decyzji w sprawie opłat za wycięcie tych drzew, - uchylanie się od wydania decyzji wymierzających kary za wycięcie kilku tysięcy drzew z sąsiednich nieruchomości, - przewlekłe postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 03 VII 2006r. Odwołujący się w uzasadnieniu zażalenia podniósł, że organ I instancji nie może powoływać się na decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania o pozwoleniu na budowę oraz o wywłaszczeniu i zezwoleniu na wycięcie drzew, które w istocie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 21 maja 2008r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 27 marca 2008r. o umorzeniu postępowania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że zgodnie z art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie również wtedy, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe od samego początku np. w przypadku, gdy wniosek o załatwienie konkretnej sprawy składa osoba nie będąca stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, akt w którym zawarł rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, nazwał postanowieniem. W ocenie Kolegium, nie stanowi to naruszenia istotnego na tyle, że zachodzi potrzeba wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podkreślono, że nazwa aktu nie ma istotnego znaczenia oraz, że dla uznania pisma (bez względu na jego nazwę) za decyzję organu, ważne jest aby to pismo organu zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji. Zaskarżone "postanowienie" zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 k.p.a., a wskazany wyżej art. 105 k.p.a. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawą rozpatrzenia sprawy dotyczącej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów są przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 tej ustawy, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, na wniosek właściciela lub posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem, wymagana jest zgoda właściciela. Stosownie do art. 84 ustawy o ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew, które ustalone są w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Tak więc rozstrzygnięcie dot. opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jest elementem decyzji o zezwoleniu na to usunięcie. Natomiast po usunięciu drzew lub krzewów, nie wydaje się decyzji o opłacie. Odnosząc się do wniosku o wymiarze kary za usunięcie drzew, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, tylko posiadacz nieruchomości, na której rosły usunięte bez zezwolenia drzewa, może być adresatem decyzji o wymierzeniu kary, bowiem tylko posiadacz nieruchomości może ubiegać się o zezwolenie na usunięcie drzew. Organ obowiązany jest ustalić, czy nielegalnej wycinki drzew dokonał posiadacz nieruchomości, czy jest za nią odpowiedzialny, czy też sprawcą wycinki jest inna osoba. W sprawach wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia organ administracyjny działa z urzędu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a stroną zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował J. M., właściciel nieruchomości na której rosły drzewa usunięte przez inny podmiot (MWiK Sp. z o.o. w K). Zdaniem Kolegium J. M., składając wniosek o naliczenie opłaty i kar, nie legitymował się statusem strony w sprawie opłaty i kary za usunięcie drzew. Nie jest bowiem posiadaczem nieruchomości, z której zamierza usunąć drzewa i w tym celu zwraca się o zezwolenie. Nie jest też posiadaczem nieruchomości, z której usunął drzewa bez wymaganego zezwolenia. Nie wykazał żadnego interesu prawnego i nie dotyczy ona jego obowiązków. Reasumując Kolegium uznało, że skoro wnioskodawca nie miał przymiotu strony postępowania, organ I instancji zobligowany był do umorzenia postępowania. Zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa co do rozstrzygnięcia, mimo braku wskazania w uzasadnieniu, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie decyzji oraz o wydanie wyroku zobowiązującego Wójta Gminy M. naliczenia opłat i kar za bezprawne wycięcie drzew na nieruchomościach : Nr [...] obręb W. i z pozostałych nieruchomościach od działki Nr [...] obręb M. aż do Stacji Uzdatniania Wody w M. W uzasadnieniu skargi J. M. wskazał m.in., że jako mieszkaniec gminy M., a więc członek społeczności lokalnej, ma prawo i obowiązek dbać o interes społeczności lokalnej, w sprawach dotyczących ochrony środowiska w sytuacji gdy o ten interes nie dbają organy samorządowe. Skarżący zarzucił, że działania pozaprawne Wójta Gminy M. (naruszające Kodeks karny) tolerowane są przez Radę Gminy M. Działań tych upatruje m.in. w wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie 1122 drzew bez wymaganej zgody właściciela nieruchomości i nienaliczenie obligatoryjnych opłat za ich usunięcie. Nienaliczenie kar za bezprawne i bez zgody Wójta wycięcie kilku tysięcy drzew na pozostałych nieruchomościach na trasie wybudowanej linii energetycznej, zasilającej Stację Uzdatniania Wody w M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo jak i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ ten, utrzymał w mocy orzeczenie Wójta Gminy M. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. M. o wymiarze kary administracyjnej i ustalenie opłat za wycięcie drzew Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. w K., a jako przyczynę tego umorzenia Kolegium wskazało brak legitymacji procesowej po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie. Podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium uznało, że wprawdzie organ I instancji, akt w którym zawarł rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, nazwał postanowieniem, lecz nie stanowi to istotnego naruszenia na tyle, że zachodzi potrzeba wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Kolegium zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym, ale uznało, że zachodzą inne przesłanki uzasadniające bezprzedmiotowość postępowania, bowiem J. M. nie legitymował się statusem strony w sprawie opłaty i kary za usunięcie drzew. Zgodzić się trzeba w całej rozciągłości ze stanowiskiem Kolegium, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym zainicjonowanym wnioskiem J. M. zaistniały przesłanki podmiotowo – przedmiotowe uzasadniające umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Legitymację strony należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności prawnej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej. Tak więc organ administracji publicznej nie może – co do zasady – wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Jednakże w sytuacji, gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo zatem ustaliło w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 84 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, że skarżący J. M. nie posiadał przymiotu strony. Dlatego postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należało jako bezprzedmiotowe umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. ten, na którego gruncie rosły drzewa i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Natomiast rozstrzygnięcie dotyczące opłaty za usunięcie drzew jest elementem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i ustalenia takiej opłaty może teoretycznie domagać się podmiot występujący z wnioskiem o takie zezwolenie. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Kolegium, że nieistotne jest naruszenie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie nie przewidzianej w ustawie. W ocenie Sądu, skoro przepis art. 105 § 1 k.p.a. dla umorzenia postępowania przewiduje formę decyzji, to wydanie w tym przedmiocie postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa, zaś organ odwoławczy który takie postanowienie utrzymuje w mocy też dopuszcza się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności chybiona jest argumentacja Kolegium dotycząca prezentowanej w orzecznictwie możliwości uznania aktu organu administracji publicznej jako decyzji, gdyż nie dotyczy ona sytuacji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie. Dopuszczalność zakwalifikowania pisma spełniającego określone w art. 104 § 1 kpa warunki decyzji do decyzji nie może być rozciągana na wszelkie inne sytuacje procesowe i stanowić wytłumaczenia istotnych naruszeń prawa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydał postanowienie ze wszelkimi jego konsekwencjami w zakresie pouczenia o przysługującym środku odwoławczym. Tymczasem art. 105 § 1 k.p.a. expresis verbis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z pismem organu, lecz z klasycznym postanowieniem obarczonym błędem organu polegającym na wydaniu aktu w formie nie przewidzianej ustawą dla danego rodzaju rozstrzygnięcia. W tym stanie sprawy skoro organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 tej ustawy.