II SA/Sz 546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r. Nr [...] Starosta [...] i na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art.2 oraz art. 71 ust.1 i 2 oraz art. 71 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) orzekł o uznaniu M.. W. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. W. w dniu rejestracji przedłożyła świadectwo pracy z Gminnej Spółdzielni "[...]", z którego wynika że była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w okresie od dnia [...]r. r. do dnia [...] r., zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...], z którego wynika, że podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Mając na względzie, że suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni i wynosi 326 dni, organ I instancji orzekł o braku jest podstaw do przyznania M. W. prawa do zasiłku. Podał również, że okresy wskazane w zaświadczeniu nie zostały zaliczone z uwagi na nie przedstawienie świadectwa pracy. Od decyzji Starosty [...] M. W. odwołała się do Wojewody [...] . W odwołaniu podniosła, że "nie jest w stanie dostarczyć wymaganego świadectwa pracy ponieważ jest w sporze sądowym z pracodawcą i dopiero po rozprawie coś się wyjaśni". Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M.. W. decyzją z dnia 2 maja 2011 r. Nr K.PS.8641.115.2011.[AP], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 oraz art. 75 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W ocenie Wojewody, odwołująca się nie dołożyła należytych starań aby udokumentować fakt ustania stosunku pracy w Firmie [...] M. O.. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zaświadczenie z ZUS można by potraktować w niniejszej sprawie jako dowód na osiąganie przez stronę wynagrodzenia za pracę w [...] w kwocie minimalnej w okresie od [...] r. do [...] r. Wojewoda stwierdził również, że strona nie przedstawiła też żadnego dokumentu określającego warunki jej zatrudnienia w firmie [...] , a przedłożone oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, z uwagi na brak dowodu doręczenia pracodawcy powoduje niemożność ustalenia daty ustania stosunku pracy, a tym samym okresu zatrudnienia. Na podstawie przedłożonych dokumentów trudno też obiektywnie i jednoznacznie ustalić sposób i przyczynę rozwiązania stosunku pracy, co stoi na przeszkodzie wykluczenia przesłanek odmowy przyznania prawa do zasiłku określonych w art. 75 ustawy. Nadto, przedłożony przez stronę druk pozwu nie sposób uznać za wiarygodny dokument potwierdzający podjęcie przez stronę działań, zmierzających do wyjaśnienia spornych kwestii, gdyż nie został on opatrzony datą, podpisem strony ani pieczęcią sądową, co nadawałoby mu cechy skutecznego prawnie dokumentu. Brak jest też jakiegokolwiek dowodu wskazującego na podjęcie przez stronę, choćby drogą pocztową, próby nawiązania kontaktu z M. O. – właścicielem firmy [...] celem uzyskania świadectwa pracy lub innego dokumentu potwierdzającego przebieg zatrudnienia strony w tej firmie. Ze względu na niedostateczne udokumentowanie przez stronę okresu zatrudnienia - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji słusznie orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzję Wojewody [...] M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie. W skardze odniosła się do stwierdzenia, że nienależycie udokumentowała okres zatrudnienia w firmie [...] dołączając do skargi informację o przejściu zakładu pracy na innego pracodawcę z dnia [...] r., zaświadczenie z ZUS, umowę o pracę z dnia [...] r. podpisaną z firmą [...] , pismo dotyczące rozwiązania umowy o pracę z [...] M. O. wraz z potwierdzeniem wysłania listu oraz kopertę zwrotną, celem udokumentowania próby nawiązania kontaktu w właścicielem firmy [...] , pozew przeciwko firmie [...] wraz z potwierdzeniem nadania, z którego wynika przyczyna rozwiązania umowy o pracę, kopię nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym z dnia 20 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne badają, czy wydawane przez te organy akty prawne są zgodne z przepisami prawa materialnego lub procesowego. Nadto kontrolują, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji, przy czym, stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a., rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kompetencji Sąd uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo do zasiłku dla podmiotów nabywających status bezrobotnego uregulowane zostało w przepisie art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. W świetle art. 71 ust.1 pkt 1 i 2 lit. a tej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenia w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, przy czym w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, skarżąca nie posiadała dokumentów, z których wynikałoby wprost, że spełnia wszystkie wymagane w treści wyżej wymienionego przepisu przesłanki niezbędne do uzyskania prawa do zasiłku. M. W. nie dysponowała bowiem świadectwem pracy dotyczącym zatrudnienia w firmie [...] M. O.. Do wniosku o uznanie za osobę bezrobotną i przyznanie prawa do zasiłku skarżąca załączyła podanie z dnia [...] r. o wyrażenia zgody na rejestrację bez dokumentu świadectwa pracy uzasadniając go faktem, "że w dniu [...] r. pracodawca zamknął sklep, zabrał towar, jest nieobecny w swojej siedzibie, nie odbiera telefonów i unika wszelkich kontaktów. Z powodu ciężkiego naruszenia przez pracodawcę podstawowych obowiązków z dniem [...] r. rozwiązałam umowę o pracę bez wypowiedzenia (art. 55 par.1 kp)." Z powyższego pisma wynika jednoznacznie, że brak właściwej dokumentacji nie był wynikiem zaniedbań za strony skarżącej, lecz efektem działań byłego pracodawcy. Z lakonicznej treści decyzji organu I instancji nie wynika, że organ ten ustosunkował się do wniosku o wyrażenie zgody na rejestrację bez świadectwa pracy z ostatniego miejsca zatrudnienia skarżącej, który to wniosek znajduje oparcie w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. Nr 262, poz. 2607 ze zm.). Organ stwierdził jedynie, że skarżąca nie przedstawiając świadectwa pracy z firmy [...] - M. O. nie wykazała zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, przez okres 365 dni. Organ odwoławczy stwierdził z kolei, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu określającego warunki zatrudnienia w tej firmie i sposób rozwiązania umowy o pracę co stoi na przeszkodzie wykluczeniu przesłanek odmowy przyznania prawa do zasiłku określonych w art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia pomimo, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podała, że jest z pracodawcą w "sporze sądowym". Z treści art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia , wywieść można, rozumując a contrario, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowanie" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy o promocji zatrudniania. Natomiast w art. 33 ust. 5 tej ustawy Minister właściwy do spraw pracy upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia między innymi dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób. Na podstawie delegacji ustawowej wydane zostało powołane już wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującego rejestracji świadectwo pracy lub inne dokumenty niezbędne do ustalenia uprawnień. Żaden z przepisów przywołanego rozporządzenia nie definiuje użytego w § 3 ust. 1 pkt 3 określenia "inne dokumenty". Z tych względów brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień bezrobotnego jest świadectwo pracy wystawione przez pracodawcę. Postępowanie w sprawie uprawnień osoby bezrobotnej jest postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 8 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej są obowiązane go należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego ( art. 9 Kpa). W toku postępowania organy stają na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędnego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 Kpa). Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wyżej wskazanych zasad. Jeżeli dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą, zdaniem organu, były niewystarczającymi dowodami w sprawie, to organ winien był wezwać stronę do uzupełniania dowodów na okoliczność zatrudnienia w firmie "[...] ". w szczególności dowodu doręczenia lub nadania przez skarżącą oświadczenia złożonego pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia oraz faktu złożenia w sądzie pozwu czy orzeczenia kończącego to postępowanie- jeżeli takowe w sprawie zapadło. Nałożenie przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego obowiązku udokumentowania przez stronę określonych faktów w żadnym wypadku nie zwalnia organu administracji z obowiązku podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych dla sprawy okoliczności, co zwłaszcza powinno mieć miejsce wtedy, gdy strona uprawdopodobni pewne zdarzenia, a nie może spełnić nałożonego na nią obowiązku z przyczyn obiektywnie dla niej niemożliwych. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 Kpa, organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącą bez podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 Kpa stanowi- w przekonaniu Sądu- naruszenie przepisów art. 7, art.8, art.9 i art. 77 § 1 Kpa, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, by następnie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wydać stosowną decyzję administracyjną. Z uwagi na dostrzeżone uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a.- orzeczono jak w sentencji.