II SA/Sz 560/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Rektora Uniwersytetu Szczecińskiego z dnia 21 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyniku oceny okresowej nauczyciela akademickiego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Rektora Uniwersytetu [...] stwierdzające nieważność pozytywnego wyniku oceny okresowej przeprowadzonej w dniu 9 maja 2024 r. w stosunku do Jej osoby jako nauczyciela akademickiego przez komisję oceniającą w Instytucie Matematyki Uniwersytetu [...] W skardze Strona podniosła zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, polegający na zawężeniu kryterium oceny okresowej pracownika badawczo-dydaktycznego do jedynie dwóch prac naukowych, a w konsekwencji stwierdzenie nieważność wyniku oceny okresowej, w sytuacji gdy wynik tej oceny nie był wyrazem rażącego naruszenia prawa wewnętrznego uczelni w postaci zarządzenia nr 294/2021 Rektora [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie określenia kryteriów oceny okresowej, trybu jej dokonywania oraz podmiotu dokonującego oceny okresom nauczycieli akademickich zatrudnionych w Uniwersytecie [...] Ponadto, Skarżąca zarzuciła naruszenie § 2 pkt 1 ww. zarządzenia nr 294/2021, § 205 statutu Uniwersytetu [...] oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, a także przepisów procedury (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Zdaniem Skarżącej, kwestionowane rozstrzygniecie Rektora jest decyzją, której przedmiotem jest wprost sfera Jej interesów, gdyż okresowa ocena negatywna może prowadzić do rozwiązania z Nią stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu pisma Rektor [...] wskazał, że w 2024 r. w Uniwersytecie [...] przeprowadzona została ocena okresowa nauczycieli akademickich, o której mowa w art. 128 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", za okres 2022-2023. Skarżąca jest zatrudniona jako nauczyciel akademicki w grupie pracowników badawczo-dydaktycznych na stanowisku adiunkta. Kryteria, tryb dokonywania i podmiot oceniający określone zostały zarządzeniem nr 294/2021 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie określenia kryteriów oceny okresowej, trybu jej dokonywania oraz podmiotu dokonującego oceny okresowej nauczycieli akademickich zatrudnionych w Uniwersytecie [...] W ocenie Rektora przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zalicza się do decyzji administracyjnych, ani do innych aktów lub czynności z zakresu działania administracji publicznej. Rektor podkreślił, że ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sadów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W konkretnym przypadku podstawą materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest wyłącznie przepis aktu normatywnego wewnętrznie obowiązującego tj. § 205 ust. 1 Statutu. Przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze adresowane jest do komisji, która w sposób nieprawidłowy dokonała oceny okresowej Skarżącej. Okoliczność, że w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono nieważność oceny nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej Skarżącej, której załatwienia wymagałby przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dopiero dokonanie oceny okresowej i uzyskanie negatywnego wyniku tej oceny mogłoby (choć nie musiałoby) mieć wpływ na stosunek cywilnoprawny łączący Skarżącą z uczelnią. Należy podkreślić, że od negatywnego wyniku oceny okresowej służyłoby roszczenie wynikające ze stosunku pracy. Pracownik może się bowiem odwołać się od wyniku samej oceny do sądu powszechnego - sądu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym zakresie należy odnieść się do treści art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. z których wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Rektora Uniwersytetu [...] wydane na podstawie art. 205 ust. 1 i 3 Statutu Uniwersytetu [...] stwierdzające nieważność pozytywnego wyniku oceny okresowej Skarżącej jako pracownika badawczo-dydaktycznego uczelni (nauczyciela akademickiego). Skarżony akt został podjęty w wyniku kontroli wspomnianej oceny okresowej, na podstawie § 205 ust. 1 zd. 1 Statutu, zgodnie z którym Rektor stwierdzając dokonanie rażącego naruszenia prawa w podjęciu aktu lub innej czynności podmiotu kierującego lub innego podmiotu działającego w uniwersytecie stwierdza nieważność takiego aktu lub czynności i wstrzymuje jego wykonanie, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Stosownie do § 205 ust. 4 Statutu, przepisy ust. 1 - 3 nie naruszają postanowień ustawy i kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nadzoru nad zgodnością z prawem decyzji administracyjnych. Przepisy te znajdują się Dziale XII Statutu uczelni, pt. "Nadzór nad zgodnością z prawem działań podejmowanych w Uniwersytecie", który reguluje ogólnie kompetencje Rektora do nadzoru nad zgodnością z prawem powszechnie obowiązującym i wewnętrznym uczelni działań i czynności podejmowanych przez organy, podmioty kierujące oraz inne podmioty działające w Uniwersytecie. Powołane przepisy nie precyzują merytorycznego zakresu nadzoru rektora, nie określają kategorii nadzorowanych działań, stanowią jedynie ogólne, wewnętrzne, upoważnienie do kontroli legalności czynności lub aktów wymienionych podmiotów, funkcjonujący w uczelni. Upoważnienie to wynika także z ustawy, w której ustawodawca w art. 34 ust. 1 pkt 4 wprowadził autonomiczne prawo uczelni do ustalenia w statucie zasad sprawowania wewnętrznego nadzoru nad aktami wydawanymi przez organy uczelni. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Z kolei pracownicy zakładu pozostają z nim w stosunkach wewnętrznych, których charakter uzależniany jest od sposobu ich nawiązania (administracyjnoprawny lub cywilnoprawny). W każdym jednak przypadku w stosunku do pracowników zakładu pojawia się także podporzadkowanie prawu zakładowemu. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie, ani służbowo temu organowi. Cecha decyzji administracyjnej polegająca na niepodporządkowaniu organowi administracji podmiotu, którego sytuację prawną określa, powoduje, że poza zakresem pojęcia decyzji administracyjnej pozostają wszelkie akty wydawane przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które wspólnie określa się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako "akty wewnętrzne". Desygnatem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych - polecenie służbowe. Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi (decyzja administracyjna), a aktami indywidualnymi wewnętrznymi jest doniosłe prawnie, ponieważ zgodnie z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 834/16 – Lex). Rekapitulując, decyzja administracyjna to akt o zewnętrznym charakterze, władczy oraz podwójnie konkretny: skierowany do konkretnego adresata i odnoszący się do konkretnej sytuacji, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach albo obowiązkach jego adresata. Zdaniem Sądu, wbrew temu co uważa Skarżąca, kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu jak wskazano powyżej. Nie jest to również inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to wprawdzie akt władczy, co nie zmienia faktu, iż jest to akt wewnętrzny kierującego zakładem administracyjnym, wydany w ramach kompetencji nadzorczych tego organu, określonych Statutem, w stosunku do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie i w zasadzie służbowo, tj. do Komisji oceniającej nauczycieli akademickich. Przedmiotowy akt stwierdza wyłącznie rażące naruszenie prawa przez Komisję oceniającą pracowników z konsekwencją jej anulowania. Przy czym akt ten nie przesądza ostatecznie o sytuacji prawnej Skarżącej na uczelni, a więc nie rodzi tzw. skutku zewnętrznego dla Skarżącej ani jako członka zakładu administracyjnego, ani jako pracownika uczelni. Należy wyjaśnić tu, że negatywna ocena okresowa pracownika, jeśli taka zostanie wydana w ponownej kwalifikacji, może stanowić powód rozwiązania umowy o pracę z nauczycielem akademickim (vide: art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Jednakże sprawa o kwestionowanie oceny okresowej jest sprawą z zakresu prawa pracy (zob. wyrok SN z 24.03.2015 r. I PK 201/14, LEX nr 1677793) i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, omówione rozstrzygniecie o charakterze nadzorczym, regulujące wewnętrzne sprawy uczelni z kategorii spraw pracowniczych, nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z podanych przyczyn, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzekł na wstępie.