I OSK 834/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1449/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Przedsiębiorczości i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 4 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia. W powyższym wyroku przedstawiono następujący stan sprawy. K.S. oraz M. K., działający w imieniu spółki [...] S. A. z siedzibą w W., wnioskiem z [...] stycznia 2014 r., w oparciu o art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") wystąpili do Ministra Gospodarki o "stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. - zarządzenia nr [...] w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] w T. wydanego na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439)". Minister Gospodarki (dalej również "Minister", "organ") postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. (dalej również "zarządzenie") wskazując, że powyższe zarządzenie nie jest decyzją administracyjną. [...] S.A. w W. (dalej również "spółka", "skarżący") wystąpiła do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z [...] marca 2015 r. Minister Gospodarki postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ wywiódł, że stwierdzenia nieważności można dokonać jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnej, a kwestionowane zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., gdyż nie posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie nie stanowi władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Organ dodał, że przedsiębiorstwa państwowe tworzone były na podstawie dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r. Nr 49, poz. 439 ze zm., dalej również "dekret") dla wykonywania zadań wynikających z narodowych planów gospodarczych. Utworzenie przedsiębiorstwa państwowego następowało w drodze zarządzenia właściwego ministra w porozumieniu z Ministrem Finansów i za zgodą Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Z faktu, iż Minister Przemysłu Lekkiego wydając zarządzenie działał na podstawie przepisów dekretu jako organ założycielski dla przedsiębiorstwa [...]" wynika, że pomiędzy tymi podmiotami istniał stosunek podległości organizacyjnej. Tym samym - zdaniem organu – wykluczone jest stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisów dotyczących decyzji administracyjnych. Stosunki prawne łączące przedsiębiorstwo państwowe z organem założycielskim nie mają charakteru jednolitego, ale łączą w sobie zarówno elementy administracyjne, jak i elementy cywilne, co nadaje tym stosunkom prawnym swoisty charakter stosunków gospodarczo-prawnych, które trudno zakwalifikować - w myśl tradycyjnych założeń - do stosunków administracyjno-prawnych. W konsekwencji Minister stwierdził, że zarządzenie będące aktem podjętym przez organ założycielski pozostający z utworzonym przedsiębiorstwem państwowym w stosunku podległości organizacyjnej, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Co więcej, zarządzenie nie było adresowane do spółki i nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Ponadto Minister wskazał, że spółka swój interes prawny oparła na fakcie, że przedsiębiorstwo państwowe [...] w T. zostało utworzone z wykorzystaniem składników majątkowych fabryki [...] należącej do [...] S.A., która zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. została objęta przymusowym zarządem, a następnie orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] października 1949 r. została przejęta na własność Państwa. Wymienione decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1993 r., nr [...] stwierdzającą ich nieważność oraz wydanie z naruszeniem prawa. Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że [...] w T., nigdy nie powstała jako przedsiębiorstwo państwowe, gdyż została utworzona na składnikach majątkowych wadliwie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. znajduje się przecież w obrocie prawnym. W ocenie organu nie można również tego faktu wywodzić z ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 listopada 2000 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] maja 1956 r. Orzeczenie to stanowiło zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Wydając tę decyzję Minister Spraw Wewnętrznych nie orzekał w sprawie stwierdzenia skuteczności powstania tego przedsiębiorstwa państwowego. Podkreślił również, że postępowanie nacjonalizacyjne oraz utworzenie przedsiębiorstwa państwowego były od siebie niezależne oraz, że nie były przeprowadzone w ramach jednego postępowania. Postępowanie nacjonalizacyjne odbywało się na podstawie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) i jego skutkiem było przejęcie mienia na rzecz Państwa. Z kolei, utworzenie przedsiębiorstwa państwowego zostało przeprowadzone w trybie przepisów dekretu, a jego skutkiem było powstanie nowego podmiotu, nad którym nadzór miał sprawować organ założycielski. [...] S.A. z siedzibą w W. wywiódł skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2015 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Gospodarki z [...] marca 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono brak poszanowania podstawowych zasad postępowania: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a nadto błędną interpretację art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a. i art.61a § 1 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że Minister odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia rozstrzygnął o istocie sprawy w całym zakresie, nie analizując nawet znaczenia prawnego § 10 zarządzenia w kontekście ostatecznych decyzji o oddaniu przedsiębiorstwa właścicielowi – spółce - co pozostaje w sprzeczności z art. 123 § 2 k.p.a. Natomiast odmowa oceny § 10 zarządzenia i wyeliminowania skutków majątkowych wynikających z tego przepisu nie wiąże się z hipotetycznym naruszeniem interesu faktycznego i prawnego spółki. Minister Gospodarki, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie skutków prawnych wynikających z § 10 zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego z wykorzystaniem przedsiębiorstwa, oddanego skarżącemu ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, wydanymi przez to Ministerstwo; tym samym odmówił realizacji własnych decyzji w zakresie indywidualnej decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania przedsiębiorstwa skarżącego - innemu podmiotowi (przedsiębiorstwu państwowemu), do objęcia tego przedsiębiorstwa i jego prowadzenia. Podkreślono, iż Minister Gospodarki, nie dokonał właściwej interpretacji § 10 zarządzenia nr [...] w zmienionych okolicznościach prawnych powstałych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych, zwracających spółce przedmiotowe przedsiębiorstwo. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. oddalił skargę. Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, iż skoro akt z 1 listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., wobec tego nie jest możliwym zastosowanie w niniejszej sytuacji instytucji stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji są podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Dalej, odwołując się do poglądu nauki i orzecznictwa Sąd wskazał, że bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, bowiem kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej jest zewnętrzne, władcze, jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, spełniające wymagania posiadania minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Zarządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego z 1 listopada 1951 r. nie spełnia tych warunków, dotyczy bowiem stosunków nadrzędności i podrzędności pomiędzy organem założycielskim, a przedsiębiorstwem państwowym. Ponadto jest aktem wewnętrznym. Pomocniczo dla poparcia powyższego stanowiska, Sąd I instancji przytoczył tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z 21 października 1983 r. III PRN 1/83, w którym wskazano, że zarządzenia, czy inne akty dokonywane w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski nie mają charakteru decyzji administracyjnych i w związku z tym nie stosuje się do nich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji za prawidłowe uznał rozważania organu odnoszące się do braku po stronie spółki interesu prawnego do wszczęcia niniejszego postępowania. Sąd wskazał, że błędne jest stanowisko skarżącego, który swój interes prawny oparł na fakcie, że przedsiębiorstwo [...] zostało utworzone z wykorzystaniem składników majątkowych fabryki [...] należącej do [...] S.A., która zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. została objęta przymusowym zarządem, a następnie orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] października 1949 r. wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego została przejęta na własność Państwa. Powyższe decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1993 r. stwierdzającą ich nieważność oraz wydanie z naruszeniem prawa. W związku z powyższym przedsiębiorstwo państwowe [...] nigdy nie powstało, gdyż wyposażone zostało w majątek [...] S.A., który nigdy nie stanowił majątku Skarbu Państwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest związku pomiędzy przedmiotowym zarządzeniem, a decyzjami stwierdzającymi nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Zarządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego miało odrębny charakter od orzeczeń nacjonalizacyjnych i związku tego nie tworzy majątek przydzielony przedsiębiorstwu do prowadzenia w §10 zarządzenia. Zarządzenie nie miało bezpośredniego wpływu na interes prawny lub obowiązek skarżącego, dotyczyło bowiem powstania przedsiębiorstwa państwowego. Bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącego miało natomiast wydanie orzeczeń nacjonalizacyjnych, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się, aby w sprawie zaszła konieczność zastosowania uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 ONSA i WSA 2013/1/1, gdyż zarządzenie nie opierało się na orzeczeniach nacjonalizacyjnych, ale miało swój niezależny byt. Wobec przedstawionego stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a organy orzekające w sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy podjętych rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodł [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania i uznanie, że zarządzenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy: a) do oceny czy przedmiotowe zarządzenie nr [...] z [...] listopada 1951 r. jest decyzją administracyjną nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r., a więc nieobowiązującego w dniu wydania zarządzenia, b) akt ten charakteryzuje władczy, zewnętrzny charakter rozstrzyganej sytuacji prawnej, który określa prawa i obowiązki podmiotu zewnętrznego jakim jest skarżący i dotyczy bezpośrednio dominum skarżącego , c) akt ten rozstrzygał sprawę co do istoty w stosunku do [...] S.A. bowiem dotyczył przedsiębiorstwa stanowiącego własność skarżącego, tj. [...] S.A. nawet w sytuacji, gdy expressis verbis nie był do skarżącego bezpośrednio kierowany, d) przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z brzmieniem dekretu z [...] października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych obowiązującym w dniu wydania zarządzenia posiadało osobowość prawną z dniem wpisania do rejestru przedsiębiorstw, zaś brzmienie § 1 dekretu w okresie od 28 października 1950 r. do 20 lipca 1958 r. nie wskazywało na stan podległości przedsiębiorstwa organowi administracji jak miało to miejsce w brzmieniu dekretu od 11 kwietnia 1960 r., e) zarządzeniem – aktem władczym, Minister Przemysłu Lekkiego na podstawie art. 6 dekretu "przydzielił" [...] w T. jako środki potrzebne do wykonywania planowanych zadań przedsiębiorstw państwowych, cały, niepodzielny majątek (przedsiębiorstwo) jako zorganizowany zespół składników majątkowych i niemajątkowych wraz z fabryką i nieruchomościami, który nie stanowił majątku państwowego, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności postępowania w sytuacji, gdy skarżący zarządzeniem nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. został wniesiony (przydzielony) wraz z nieruchomościami oraz ruchomościami stanowiącymi jego własność do nowopowstałego podmiotu trzeciego jakim było przedsiębiorstwo państwowe, co wskutek nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, wskazuje na obiektywny, konkretny i indywidualny interes skarżącego w stwierdzeniu nieważności zarządzenia (decyzji) Ministra Przemysłu Lekkiego w części dotyczącej realizacji z rażącym naruszeniem prawa treści art. 6 dekretu, tj. "przydzielenia" przedsiębiorstwu państwowemu "środków", a więc [...] jako zorganizowanego przedsiębiorstwa, które już w dniu wydania zarządzenia nie stanowiły własności Skarbu Państwa i nie były w zarządzie państwowym, a stanowiły własność skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: • uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, • zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował błędne przeświadczenie organu co do konieczności posiadania przez akt administracyjny minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego oraz konieczności adresowania decyzji do skarżącego jako stanowiące element niezbędny każdej decyzji administracyjnej. Wiązało się to z oceną zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1951 r. przez pryzmat przepisów prawa administracyjnego obowiązującego obecnie, czyli przepisów kodeku postępowania administracyjnego. Podkreślono, że kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony 14 czerwca 1960 r., a więc 9 lat po wydaniu zaskarżonego zarządzenia. Dalej wskazano, że ani organ, ani sąd nie dokonały interpretacji zarządzenia z uwzględnieniem tzw. materialnej koncepcji decyzji administracyjnej, a ograniczyły się do wskazania, iż zarządzenie nie jest decyzją administracyjną w sensie formalnym (tzw. decyzja w znaczeniu formalnym). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zarządzenie swoją treścią nie obejmowało wyłącznie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie art. 1 dekretu, ale co najważniejsze dla skarżącego przydzieliło jednocześnie przedsiębiorstwu państwowemu [...] przedsiębiorstwo w postaci wszelkich składników majątkowych i niemajątkowych składających się na [...] zwaną [...] w T. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z [...] lutego 2018 r. skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji nie przeprowadził rzeczywistej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zarówno w odniesieniu do kwestii interesu prawnego skarżącego jak i charakteru prawnego zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zarządzenie nr [...] z [...] listopada 1951 r. nie jest decyzją administracyjną. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje możliwość oceny charakteru prawnego tego zarządzenia w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wywodząc, że w dacie wydania powyższego zarządzenia nie obowiązywała ustawa z 14 czerwca 1960 r. Powyższe twierdzenie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie analiza, czy zarządzenie nr [...] może zostać zakwalifikowane jako decyzja winno odbyć się przy zastosowaniu obowiązujących obecnie przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te stanowią bowiem podstawę prawną procedowania organów administracji. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają w oparciu o przepisy prawa. Określona w tym przepisie zasada praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z przepisami prawa obowiązującego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", komentarz do art. 6 LEX). W tym kontekście odróżnić należy normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji przy rozstrzygnięciu sprawy i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania. Postępowanie administracyjne, które zamierzała zainicjować strona skarżąca kasacyjnie jest postępowaniem nadzwyczajnym, a więc wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczący stwierdzenia nieważności zarządzenia podlega rozpoznaniu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Określona w tym przepisie zasada praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z przepisami prawa obowiązującego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 października 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", komentarz do art. 6 LEX). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zarządzenie nr [...] może zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Koniecznym jest bowiem ustalenie, czy istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, gdyż przepis art. 156 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a nie innego aktu, w tym zarządzenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia "decyzja administracyjna", jest to jednak pojęcie obszernie opracowane w doktrynie. Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie, ani służbowo temu organowi. Cecha decyzji administracyjnej polegająca na niepodporządkowaniu organowi administracji podmiotu, którego sytuację prawną określa, powoduje, że poza zakresem pojęcia decyzji administracyjnej pozostają wszelkie akty wydawane przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów niższego stopnia i przez przełożonych w stosunku do podwładnych, które wspólnie określa się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako "akty wewnętrzne". Desygnatem dla stosunków zewnętrznych w administracji jest decyzja administracyjna, natomiast dla stosunków wewnętrznych - polecenie służbowe. Rozróżnienie między aktami indywidualnymi zewnętrznymi (decyzja administracyjna), a aktami indywidualnymi wewnętrznymi jest doniosłe prawnie, ponieważ zgodnie z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. przepisów kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności organizacyjnej i podległości służbowej. Rekapitulując powyższe, decyzja administracyjna, to akt o zewnętrznym charakterze, władczy oraz podwójnie konkretny: skierowany do konkretnego adresata i odnoszący się do konkretnej sytuacji, którą ten akt rozstrzyga, określając o prawach albo obowiązkach jego adresata. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zarządzenie nr [...] nie zawiera elementów, które pozwoliłyby je zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Podkreślić należy, że zarządzenie to dotyczyło utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] w T. i zostało wydane przez organ założycielski pozostający z utworzonym przedsiębiorstwem państwowym w stosunku podległości organizacyjnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1950 r., Nr 49, poz. 439) zarządzenie o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego określa nazwę, siedzibę i przedmiot działania przedsiębiorstwa, sposób jego prowadzenia oraz reprezentowania, stosunek przedsiębiorstwa do budżetu Państwa – centralnego lub terenowego, a w miarę potrzeby inne dane dotyczące organizacji przedsiębiorstwa. Taką też treść zawiera zarządzenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący kasacyjnie. Zarządzenie nr [...] nie było więc zewnętrznym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji o prawach lub obowiązkach prawnych konkretnych podmiotów w sprawie indywidualnej, lecz aktem o charakterze wewnętrznym, wydanym w stosunku do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie organowi wydającemu to zarządzenie. W podobny sposób co do charakteru prawnego zarządzenia wypowiedział się Sąd Najwyższy stwierdzając, iż zarządzenia wydawane przez organ założycielski w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego nie mają charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 grudnia 1991 r. II CR 85/91, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1983 r., III PRN 1/83). Powyższe przesądza o braku możliwości zakwalifikowania zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. jako decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że bez znaczenia jest, co zostało podniesione w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie z dnia [...] lutego 2018 r., iż Ministerstwo Przemysłu Lekkiego w piśmie z dnia [...] listopada 1951 r. zarządzenie to określiło jako decyzję. Istotne znaczenie ma bowiem nie nazwa aktu ale treść jaką on w sobie zawiera, a w szczególności, czy odpowiada ona wymaganiom zakreślonym w art. 107 k.p.a. Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że zarządzenie nr [...] nie zawiera elementów pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej. Podobnie jak nie zmienia charakteru powyższego zarządzenia przydzielenie mu środków potrzebnych do realizacji planowanych zadań, to jest całego zorganizowanego majątku wraz z fabryką i innymi nieruchomościami. Powyższe dokonane zostało w oparciu o art. 6 dekretu z 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych i stanowi jeden z elementów świadczących o organizacyjnym podporządkowaniu tworzonego przedsiębiorstwa podmiotom założycielskim, w tym Ministrowi Finansów. Mając na względzie przedstawione rozważania stwierdzić należy, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że przepis art. 61a k.p.a zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną, a drugą sytuacja kiedy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W rozpoznanej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z powodu zaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, albowiem brak jest przedmiotu postępowania (decyzji) w stosunku do którego mogłoby toczyć się nadzwyczajne postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta jest wystarczającą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 ust. 1p.p.s.a.