II SA/Sz 561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji w sprawie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego E. S. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 113 § 2, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...]r., o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...]r., [...], o nakazie doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową instalacji c.o. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. T. w S., poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr [...] i nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., prowadząc postępowanie w sprawie wykonanych przez M. K. robót związanych z demontażem znajdującego się w piwnicy pieca c.o., obsługującego lokale mieszkalne nr [...] wraz z przyłączeniami do pieca (wodnym i gazowym), demontażem rur wodociągowych, c.o. i gazowych, wstawieniem w ich miejsce nowych rur, wraz z ich ociepleniem, wymianą grzejników i rur c.o. w lokalu mieszkalnym nr [...] i odcięciem od instalacji c.o. lokalu mieszkalnego nr [...], bez pozwolenia właściwego organu, wydał decyzję w dniu [...] r., nakładającą na M. K. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową instalacji centralnego ogrzewania mieszkania nr [...], wymianą kotła c.o. oraz odłączeniem instalacji centralnego ogrzewania dla mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. T. w S., poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o., w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr [...]. Z tym, że prace te należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, a po ich wykonaniu niezwłocznie zawiadomić, załączając oświadczenie osoby posiadającej wymagane uprawnienia, o zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno-budowlanymi oraz stosowne protokoły badań i sprawdzeń. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w S., z dnia [...] r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. II SA/Sz 406/08, oddalił skargę M. K. na to orzeczenie. W dniu [...] r. do organu powiatowego wpłynął wniosek Z. S. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r., określony jako "prośba o wykładnię prawną". Wnioskodawczyni wskazała, że chce uzyskać odpowiedź na pytania: czy decyzja ta może zostać zrealizowana jedynie poprzez przyłączenie obu mieszkań do wspólnego kotła c.o., czy również poprzez wykonanie dwóch oddzielnych systemów grzewczych, jak to zrobiła M. K.; jaka dokumentacja techniczna jest do tego konieczna; czy możliwe jest wykonanie decyzji bez montażu wkładu kominowego, bez zgody organu, bez dziennika budowy, bez udziału osób uprawnionych do wykonywania planów budowy i nadzoru budowlanego z uprawnieniami gazowymi oraz bez odbioru kominiarskiego. Poza tym czy dozwolone jest, by osoba sporządzająca protokół z okresowej kontroli instalacji gazowej skreśliła wydrukowane sformułowania "dopuszcza/nie dopuszcza", zastępując je sformułowaniem "warunkowo dopuszcza". Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie sprzeciwia się dokonaniu rozdzielenia ogrzewania budynku, ale domaga się, by roboty te wykonano zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Uwzględniając wniosek, organ I instancji wydał w dniu [...] r. postanowienie, w którym stwierdził, że: "obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. T. w S., do stanu poprzedniego, poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr [...], należy rozumieć jako konieczność wykonania prac mających na celu doprowadzenie instalacji do stanu jaki istniał przed wykonaniem demontażu pieca/kotła c.o. oraz podłączeń kotła do instalacji wodnej i gazowej. Ponadto wykonane roboty mają skutkować przywróceniem funkcjonalności układu grzewczego tj. możliwości ogrzania przez kocioł c.o. czynnika grzewczego (wody) i doprowadzenia tego czynnika do pionów istniejącej instalacji centralnego ogrzewania. Postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone, a organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] r. wskazał, że w myśl art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia postanowieniem na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zatem postanowienie wydane przez organ I instancji jest zgodne z prawem. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, iż wybudowana przez M. K. instalacja naruszała uzasadnione interesy Z. S. przez nie zapewnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem, tj. nie umożliwiała ogrzewania obu mieszkań, znajdujących się w przedmiotowym budynku. Zawarte w decyzji PINB . z dnia [...] r. sformułowanie "przywrócenie stanu poprzedniego" dotyczy wyeliminowania naruszenia wymogów określonych w art. 5 Prawa budowlanego, przez przywrócenie możliwości ogrzewania mieszkania należącego do Z. S.. Sposób wykonania tego obowiązku, jak również wybór użytych materiałów należą do inwestora i osoby sprawującej nadzór nad robotami budowlanymi, legitymującej się stosownymi uprawnieniami i nie są w decyzji precyzowane. Przepisy techniczne nie nakładają obowiązku montowania wkładu kominowego przy podłączaniu pieca c.o. do istniejących przewodów kominowych. Dokumenty niezbędne do stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku zostały wskazane w decyzji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. S. wnosząc o jego zmianę zgodnie ze sformułowanymi przez nią zapytaniami. Poza tym wniosła o uznanie, że M. K. nie wykonała postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zatwierdzonego przez organ II instancji i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego; tak jak została do tego zobowiązana, tj. nie podłączyła pieca gazowego c.o. "E." ogrzewającego cały budynek. Jednocześnie M. K. dokonała nowej samowoli budowlanej polegającej rozdzieleniu ogrzewania gazowego bez uzyskania stosownych zezwoleń przewidzianych Prawem budowlanym. Skarżąca domagała się nadto uznania, że organy obu instancji samowolnie przekroczyły swoje uprawnienia i zaakceptowały dokonaną przez M. K. samowolę budowlaną, polegającą na rozdzieleniu ogrzewania, naruszając wyroki WSA w Szczecinie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zatem wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia oceny, czy organ prawidłowo zastosował art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniając treść wskazanej przez stronę decyzji. Artykuł 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji. Nie może też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do jego korekty (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 183/10). Uregulowanie zawarte w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być żaden sposób wykorzystywane w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 530/09). Poza tym organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" (...). Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa dokonywać wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym. Nadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., VII SA/Wa 1035/08). Odnosząc treść art.113 § 2 k.p.a. oraz bogaty dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że treść decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., której dotyczył wniosek o wyjaśnienie; została sformułowana w następujący sposób: "nakazuje się właścicielce mieszkania nr [...]- Pani M. K. obowiązek doprowadzenia w/w samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. T. w S., do stanu poprzedniego, poprzez podłączenie kotła co, znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr [...]. Powyższe prace należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia i należącej do właściwej izby zawodowej. O wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie zawiadomić tut. Inspektorat załączając oświadczenie osoby posiadającej wymagane uprawnienia, o zgodności wykonanych prac z przepisami techniczno-budowlanymi oraz stosowne protokoły badań i sprawdzeń". We wniosku o wyjaśnienie treści tej decyzji wskazano, że oczekiwana jest odpowiedź na następujące pytania: czy decyzja ta może zostać zrealizowana jedynie poprzez przyłączenie obu mieszkań do wspólnego kotła c.o., czy również poprzez wykonanie dwóch oddzielnych systemów grzewczych, jak to zrobiła M. K.; jaka dokumentacja techniczna jest do tego konieczna; czy możliwe jest wykonanie decyzji bez montażu wkładu kominowego, bez zgody organu, bez dziennika budowy, bez udziału osób uprawnionych do wykonywania planów budowy i nadzoru budowlanego z uprawnieniami gazowymi oraz bez odbioru kominiarskiego. Poza tym czy dozwolone jest, by osoba sporządzająca protokół z okresowej kontroli instalacji gazowej skreśliła wydrukowane sformułowania "dopuszcza/ nie dopuszcza", zastępując je sformułowaniem "warunkowo dopuszcza". Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie sprzeciwia się dokonaniu rozdzielenia ogrzewania budynku, ale domaga się, by wykonane to zostało zgodnie z przepisami Prawa budowlanego". Organ I instancji uwzględnił wniosek o wyjaśnienie treści decyzji i w postanowieniu z dnia [...] r. stwierdził, że: "obowiązek doprowadzenia samowolne wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. T. w S., do stanu poprzedniego, poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr [...] i nr [...], należy rozumieć jako konieczność wykonania prac mających na celu doprowadzenie instalacji do stanu jaki istniał przed wykonaniem demontażu pieca/kotła c. o. oraz podłączeń kotła do instalacji wodnej i gazowej. Ponadto wykonane roboty mają skutkować przywróceniem funkcjonalności układu grzewczego tj. możliwości ogrzania przez kocioł c.o. czynnika grzewczego (wody) i doprowadzenia tego czynnika do pionów istniejącej instalacji centralnego ogrzewania". Wyjaśnienie dokonane przez organ należy uznać za mieszczące się w granicach zakreślonych ustawą i oznacza doprowadzenie instalacji do stanu poprzedniego, jaki istniał przed wykonaniem demontażu pieca/kotła c. o. oraz podłączeń kotła do instalacji wodnej i gazowej, a w konsekwencji przywrócenie funkcjonalności układu grzewczego. Poza tym pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że rozłączenie instalacji centralnego ogrzewania nie stoi w sprzeczności z orzeczeniem organu o przywrócenie do stanu poprzedniego. W tej sytuacji zarzuty podniesione przez skarżącą jako dotyczące innych kwestii, nie będących przedmiotem wyjaśnienia należało uznać za nieuzasadnione. W istocie bowiem pytania sformułowane we wniosku o wyjaśnienie treści decyzji dotyczą sposobu wykonania robót (rodzaju prac), kwalifikacji osób nadzorujących robotę i oceny wykonanych robót, co nie mieści się w zakresie wyjaśnienia treści decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjęto, że wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie może polegać na odpowiadaniu na pytania strony nie związane z przedmiotem sprawy. Należy też stwierdzić, że organy obu instancji orzekały w granicach wniosku zakreślającego przedmiot sprawy i nie przekroczyły swoich uprawnień. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.