II SA/Sz 563/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. 5 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o przyznaniu B. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 stycznia 2018 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku miesięcznie, tj. [...] zł miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz [...] złotych miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 73 ust. pkt 2lit. b, art. 73 ust. 4 i 5 cytowanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez B. P. prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano jako powód wspomnianego wyżej prawa, upływ okresu na jaki został przyznany zasiłek. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że prawo do zasiłku nabywa osoba, która w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji przepracowała 365 dni. Dodała, że spełnia ten warunek ponieważ od [...] r. z przerwami jest zatrudniona. Wniosła o wypłacenie jej zasiłku. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem przyznawanym tylko na określony czas. W przedmiotowej sprawie strona uzyskała prawo do tzw. "zasiłku uzupełniającego". Oznacza to kontynuację zasiłku przyznanego podczas poprzedniej rejestracji w urzędzie pracy, dokonanej w dniu 2 stycznia 2017 r. Strona nabyła wówczas zasiłek na okres 365 dni od dnia zarejestrowania. Zasiłek pobierała przez okres 30 dni, tj. do dnia podjęcia pracy w ramach robót publicznych, które nastąpiło w dniu 1 lutego 2017 r. Nie wyczerpała tym samym całego okresu zasiłkowego wynoszącego 365 dni. Podczas kolejnej rejestracji w urzędzie pracy, tj. w dniu 2 stycznia 2018 r. mogła więc nabyć prawo do zasiłku tylko na okres uzupełniający, na podstawie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Wymieniony przepis stanowi, że bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Jednym z okresów wymienionych w art. 73 ust. 4, jest okres zatrudnienia w ramach robót publicznych. Strona była w ten sposób zatrudniona od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., tj. przez 334 dni. Z powyższego wynika, że okres zasiłkowy wynoszący 365 dni podlegał skróceniu o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego (30 dni) oraz o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych (334 dni). W dniu 2 stycznia 2018 r. strona nabyła więc prawo do zasiłku tylko na jeden dzień (365 – 334 – 30 = 1). Uzupełnienie odbywa się tylko na okres, jaki pozostał do wybrania zasiłku. W przedmiotowej sprawie okres ten był jednodniowy. Utrata prawa do zasiłku nastąpiła zatem od dnia 3 stycznia 2018 r. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, B. P. zarzuciła organom błędną interpretację przepisów. Podniosła, że spełnia warunki do wypłaty jej zasiłku, a potwierdza to treść decyzji z [...] r., w której Starosta [...] przyznał jej prawo do tego zasiłku. Dodała, że celem zasiłku jest zapewnienie środków utrzymania osobie bezrobotnej. Urząd kierował ją na roboty i wówczas zasiłku nie otrzymywała. Natomiast "pomiędzy robotami publicznymi" - kiedy nadal była osobą bezrobotną powinna nadal otrzymywać zasiłek, aby móc zapewnić sobie utrzymanie na minimalnym poziomie. Ustawodawca nie może nie dostrzec, że pozbawiając skarżącą prawa do zasiłku pozostawił ją w wieku [...] lat, z 35 letnim stażem pracy bez środków do życia. Wojewoda Z. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Z. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o utracie przez B. P. prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2018 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.). W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w ramach robót publicznych była zatrudniona jako recepcjonistka w Zespole Szkół [...] w P., a następnie z dniem 2 stycznia 2018 r. uzyskała zarówno status osoby bezrobotnej jak i prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 120 % kwoty zasiłku miesięcznie, tj. [...] zł w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz [...] zł miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania tego prawa (decyzjami Starosty [...] z dnia [...] r.). Niesporne jest także i to, że wymieniona w dniu 29 stycznia 2018 r. otrzymała skierowanie do pracy w ramach robót publicznych i pracę tę podjęła w Zespole Szkół [...] w P. w dniu 1 lutego 2018 r. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2018 r. natomiast decyzją z dnia [...] r. orzekł o utracie przez nią prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2018 r. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 73 ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U z 2018 r. poz. 1265). Zgodnie z pierwszym z cytowanych uregulowań, bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu m.in. podjęcia zatrudnienia i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. Z kolei w myśl art. 73 ust. 4 tej ustawy, okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3, ulega skróceniu o okres m.in. zatrudnienia w ramach robót publicznych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek, oraz o okresy nieprzysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1-3 ustawy. Jednocześnie art. 73 ust. 1 pkt 2 lit b cytowanej ustawy stanowi, że okres pobierania zasiłku wynosi: 365 dni - dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. W niniejszej sprawie pozostaje przy tym niesporne, że skarżąca spełniała wymogi określone w art. 71 ust. 1 ustawy (niezbędne do przyznania prawa do zasiłku) bowiem nie było dla niej propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W ocenie Sądu, literalne odczytywanie zacytowanych powyżej przepisów mogłoby prowadzić do wniosku, że (tak jak przyjęły organy obu instancji) w wypadku skarżącej, która utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, czas na jaki może zostać przyznane prawo do zasiłku powinien zostać - niezależnie od wszelkich zaistniałych okoliczności - skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych także wtedy gdy prowadzi to w istocie do całkowitego pozbawienia prawa do zasiłku ewentualnie tak jak w przypadku skarżącej do skrócenia go do jednego dnia. Z takim interpretowaniem przepisów nie sposób jednak się zgodzić. Pamiętać bowiem należy, że każda sprawa ma charakter indywidualny i zawsze należy stosować przepisy obowiązującego prawa w realiach konkretnego, zindywidualizowanego stanu faktycznego. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. I OSK 547/17, należy wskazać, że organy administracji powinny dokonywać wykładni wskazanych przepisów, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi tu oczywiście o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Zastosowanie wobec skarżącej instytucji skrócenia okresu pobierania zasiłku o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego jak również o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych w sytuacji, w której oczekując na kolejne skierowanie do pracy w ramach tychże robót publicznych nie mogła poszukiwać innego zatrudnienia, a co w rezultacie pozbawiło ją na okres miesiąca jakichkolwiek środków do życia, jest zdecydowanie nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 oraz 73 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Celem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Celem wynikającym z cytowanych przepisów było przyznanie prawa do zasiłku osobie, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, dla której nie ma propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 2 stycznia 2018 r. wymieniono art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, przewidujący skrócenie okresu pobierania zasiłku o okres jego pobierania przed utratą statusu bezrobotnego (w wypadku skarżącej o 30 dni) natomiast całkowicie pominięto przepis art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy – przewidujący skrócenie wspomnianego okresu o okres zatrudnienia w ramach robót publicznych (w wypadku strony 11 miesięcy). Jednocześnie w decyzji tej nie wymieniono okresu na jaki zasiłek zostaje przyznany wobec czego skarżąca nie mogła spodziewać się, że będzie on wynosił zaledwie jeden dzień. Strona oczekiwała zatem na kolejne skierowanie do pracy w ramach robót publicznych, które miała uzyskać w lutym 2018 r. i nie podejmowała w związku z tym kroków zmierzających do uzyskania innego zatrudnienia, bowiem uniemożliwiłoby to jej uzyskanie takiego skierowania (wobec utraty statusu osoby bezrobotnej). Organ pomimo, że już dacie wydania tej decyzji wiedział o wszystkich opisanych wyżej okolicznościach, zwlekał z wydaniem decyzji o utracie przez stronę prawa do zasiłku aż do dnia 1 lutego 2018 r. W rezultacie skarżąca otrzymała za styczeń 2018 r. [...] zł zasiłku, co w praktyce pozbawiło ją środków na utrzymanie na okres całego miesiąca. Takie zastosowanie cytowanych powyżej przepisów, w opisanej wyżej sytuacji, zdaniem sądu jest nieadekwatne do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 oraz 73 ust 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Celem ustawodawcy było – jak już wspomniano powyżej – przyznanie prawa do zasiłku osobie, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, dla której nie ma propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych. Taki cel wynika z cytowanych powyżej przepisów a inne ich rozumienie może być wręcz zachętą do podejmowania okazjonalnej pracy w warunkach tzw. szarej strefy. Skrócenie skarżącej okresu prawa do zasiłku do jednego dnia pozbawiło ją środków do życia na okres całego miesiąca, w sytuacji której nie przewidzieć nie mogła bowiem nie wynikało to w żadnym razie z treści decyzji z dnia [...] r. Taka sytuacja narusza cele ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jakimi są łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. Co więcej dotyczy ona osoby, która spełnia wszystkie warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych a jednocześnie zarówno w oparciu o przepisy ustawy Kodeks pracy jak i ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podlega szczególnej ochronie ze względu na wiek (bliski wieku emerytalnego) jak i staż pracy (ponad 20 lat). Jak już wskazano powyżej, art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia przewiduje w wypadku takich osób najdłuższy z wymienionych w art. 73 ustawy okresów pobierania zasiłku, tj. 365 dni. Z kolei art. 39 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917) stanowi, że pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku. Skarżąca ma obecnie [...] lat jak również posiada ponad 20-letni staż pracy, a zatem podlega wskazanej wyżej ochronie. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni art. 73 ust. 5 i 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów, na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku, ponownie oceni materiał dowodowy zgodnie z przedstawionymi wskazaniami i w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału, a także w oparciu o powołane przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę, a wyniki tego rozstrzygnięcia przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.