II SA/Sz 57/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w dniu 28 września 2005 sprawy ze skargi Gmina [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie upoważnienia Burmistrza [...] do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalono skargę Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 ze zm) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Burmistrza [...] do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Burmistrza [...] i umarzającą postępowanie w sprawie opłaty targowej. W § 1 tej uchwały Rada postanowiła, iż: "upoważnia się Burmistrza [...] do złożenia skargi, w imieniu Gminy [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia [...] r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie". W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały stwierdzono, iż "istnieje konieczność zaskarżenia przez Gminę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczącej poboru opłaty targowej z hali targowej w [...], albowiem decyzja ta narusza interes prawny Gminy, gdyż powoduje pozbawienie jej uzyskiwania dochodów na realizację ustawowych zadań". Nadto wskazano, iż wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina występuje nie jako organ podatkowy, lecz jako osoba prawna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała rażąco narusza obowiązujące prawo. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania burmistrza. W świetle przywołanego przepisu rada gminy posiada uprawnienie do wydania aktu prawnego, określającego kierunek działania burmistrza, traktowanego jako zalecenie, czy też konieczność zajęcia się przez burmistrza określoną sprawą, mieszczącą się w zadaniach gminy. Z drugiej jednak strony owe wytyczne nie mogą zawierać nakazania załatwienia danej sprawy w określony przez radę sposób. Przedmiotowa uchwała, zawierając wskazanie zastosowania przez Burmistrza konkretnej prawnej formy działania - wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na określoną decyzję SKO - stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a stanowiącej rozwinięcie określonej w art. 18 ust. 1 - jej ogólnej kompetencji do prowadzenia spraw gminy. Postanowienie Rady, iż "upoważnia się Burmistrza" oznacza, iż w upoważnieniu tym, z woli Rady, zawarte jest umocowanie dla Burmistrza do działania w konkretnej sprawie dotyczącej Gminy. Jednakże z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika upoważnienie organu wykonawczego gminy do jej reprezentowania na zewnątrz oraz kierowania jej bieżącymi sprawami. Umocowanie do reprezentacji gminy dotyczy zarówno jej publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej sfery działania. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż uregulowaniem zawartym w § 1 uchwały, Rada Miejska w [...] - ustanawiając ponownie kompetencję burmistrza - wypowiedziała się co do zakresu uprawnień organu wykonawczego już unormowanego w przepisach powszechnie obowiązujących. Z tych względów przedmiotowe postanowienie Rady stanowi rażące naruszenie art. 31 ustawy gminnej. Organ nadzoru zwraca też uwagę, iż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje burmistrz tej gminy. Ani gmina, ani żaden jej organ, nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Z mocy art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), burmistrz gminy jest organem podatkowym pierwszej instancji, któremu przyznano właściwość do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawach podatkowych. Z kolei z art. 133 tejże ustawy, definiującego pojęcie strony, wynika, iż stroną w postępowaniu podatkowym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, niezależnie od tego czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy decyzja taka dotyczy jego praw i obowiązków. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w sprawie sygn. akt I Sz/Sz [...] oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt [...]. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...], reprezentowana na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] przez Burmistrza Gminy, zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania. Podstawę skargi stanowią następujące zarzuty - przytoczone niżej zgodnie ze stylistyką skargi: 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, będące następstwem błędu w ustaleniach faktycznych, który to błąd polega na mylnym zinterpretowaniu przedmiotowej uchwały jako aktu nakładającego na Burmistrza [...] obowiązek ("nakazanie załatwienia danej sprawy w określony przez radę sposób"), gdy w istocie takiego obowiązku sporna uchwała nie nałożyła; 2. naruszenie art. 31 usg będące wynikiem błędnych ustaleń faktycznych polegających na mylnym przyjęciu, jakoby przepis ten nie pozwalał (zakazywał) zajmowania Radzie Gminy stanowiska w kwestii "już unormowanego zakresu uprawnień organu wykonawczego", gdy w istocie przepis art. 31 usg. takiego zakazu nie formułuje, 3. naruszenie interesu prawnego Gminy poprzez bezzasadne pozbawienie Rady Miejskiej prawa do wypowiadania się "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania Gminy" i to "o ile ustawy nie stanowią inaczej" (art. 18 ust. 1l usg.) co dowodzi, iż to wyłącznie z treści konkretnej ustawy a nie z rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wynikać mogą ograniczenia co do zakresu podmiotowego spraw, co do których - w formie uchwały - zapragnie wypowiedzieć się Rada Gminy, 4. rażące przekroczenie kompetencji Wojewody i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Sądu Administracyjnego, poprzez zajęcie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym kwestią "dopuszczalności wniesienia skargi do WSA, na decyzję SKO z dnia r. SKO[...]" pomimo, iż stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 u.psa. to wyłącznie Sądowi kwestię tę wolno badać; organ zaś, za którego pośrednictwem skargę się wnosi, ma obowiązek "przekazać skargę Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia" (art. 54 § 2 u.psa). Ten fragment wywodów rozstrzygnięcia zawiera aż 33 wersy, gdy uwagi co do art. 18 usg. zawierają tylko 23 wersy: dowodzi to wprost, że nie tyle chodzi tu o "nieważność uchwały Rady" lecz o storpedowanie możliwości zaskarżenia przez Gminę błędnej decyzji SKO z [...]r. w spr. SKO [...]; Powyższe zarzuty rozwinięto w obszernym uzasadnieniu skargi, w której w końcowej części podniesiono też, że "sprawozdawcą w SKO przy wydawaniu wzmiankowanej decyzji i osobą, która przygotowuje wszystkie stanowiska organu nadzoru wobec uchwał Rady i do której w Urzędzie Wojewódzkim wszystkie uchwały trafiają jest jedna i ta sama osoba; znamienne też jest, że w/w decyzja SKO nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani prawnego, ani rozważenia dowodów - co ją dyskwalifikuje". Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] w swej podstawie kompetencyjnej powołuje art. 18 ust.2 pkt 2 ustawy z 18 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności . Upoważnienie Burmistrza, do złożenia w imieniu Gminy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mieści się w żadnym z zakresów wymienionych w art. 18 ust.2 pkt 2 powołanej ustawy. Nie można go uznać za stanowienie o kierunkach działania gminy, skoro dotyczy wykonania jednej ściśle określonej czynności, jaką jest wniesienie skargi na konkretną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy kompetencyjnej przedmiotowej uchwały również ze względu na treść art. 18 ust.1 w związku z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust.1 bowiem stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem art. 31 tejże ustawy stanowi , iż wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wniesienie skargi w imieniu gminy niewątpliwie należy do bieżącego kierowania sprawami gminy. Do tego, czyli także do wniesienia skargi, uchwała upoważniającą radę gminy nie tylko nie jest potrzebna, ale w świetle art. 18 ust.1 niedopuszczalna. Jedną z zasad działania każdego organu administracji publicznej jest bowiem działanie tylko w ramach przysługujących mu z mocy przepisów prawa kompetencji i nie może podejmować działań, których te przepisy nie przewidują albo rozstrzygają do kompetencji innego organu. Skoro zatem ustawa o samorządzie gminnym w art. 31 przyznała wójtowi /burmistrzowi/ kompetencję do kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz, to uchwała rady, upoważniająca burmistrza do takich działań przekracza uprawnienie rady wynikające z art. 18 ust.1 i 2, a zatem wydana została w istocie bez podstawy prawnej. Sytuacji tej nie należy mylić z wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały rady. W tym przypadku kompetencja rady gminy do podjęcia takiej uchwały wyraźnie wynika z art. 98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Całkowicie chybiony jest więc zarzut skargi, iż celem rozstrzygnięcia nadzorczego było storpedowanie możliwości wniesienia przez Gminę [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Burmistrza Gminy [...] jako organu podatkowego I instancji w zakresie opłaty targowej, która to decyzja - zdaniem skarżącej - naruszała interes Gminy. Ze względu na treść art. 31 ustawy gminnej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze celu takiego nie mogło bowiem osiągnąć. W związku z poruszeniem tej kwestii w skardze stwierdzić również należy, iż wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu nadzoru w zakresie dopuszczalności skargi gminy na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję wójta /burmistrza/ wydaną przez niego jako organ administracji publicznej I instancji, także jest trafne i zasadne. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tejże sprawie. Wynika to jednoznacznie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym zakresie, między innymi uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, a także najnowszych orzeczeń, np. postanowienie z dnia 1 września 2005r. w sprawie 1 OSK 61/8/85. Uprawnienie organu nadzoru do oceny uchwały rady gminy również pod tym kątem wynika z treści art. 91 § 1 ustawy gminnej, zgodnie z którym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. Powyższe przesłanki przemawiają zatem za trafnością rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga okazała się więc nieuzasadniona, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270./.