II SA/Sz 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 16a, art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959), Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), odmówił przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla M.B. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką J.B. od [...] r. do [...] r. Organ pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny: M.B. złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką J.B., która zaliczona została do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności na dzień [...] r. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. ustalono, że wnioskodawca mieszka razem z matką J.B. Analiza sytuacji zawodowej wnioskodawcy wykazała, że ostatni raz był zatrudniony w spółce cywilnej "M" w od [...] r. do [...] r. Stosunek pracy ustał z powodu wypowiedzenia pracy przez wnioskodawcę. Od 1 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. M.B. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką J.B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiódł, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej z powodu sprawowania opieki nad matką. Ponadto uznał, że sama okoliczność wcześniejszego niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego np. w okresie, w którym M.B. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką jest niewystarczająca do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi obligatoryjny warunek, od którego spełnienia uzależnione jest prawo do otrzymania ww. świadczenia. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Związek taki w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpił. Odwołanie od tej decyzji organu pierwszej instancji wniósł M.B. W odwołaniu wskazał, że niepełnosprawność matki jest wynikiem dysfunkcji wzroku i słuchu, która wystąpiła już przed [...] i postępuje. Nadto została stwierdzona cukrzyca. Odwołujący sprawuje nad matką stałą opiekę całodobowo, sam prowadzi gospodarstwo domowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu. odwołania M.B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskodawcy zasiłku. Powołując się na art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ II instancji uznał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi obligatoryjny warunek, od którego spełnienia uzależnione jest prawo do otrzymania ww. świadczenia. Z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, że M.B. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Analiza nadesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy: świadectwa pracy i jego oświadczenia potwierdzają, że M.B. od 5 lutego 1996 r. do 5 sierpnia 1996 r. był zatrudniony w spółce cywilnej "M" stosunek pracy ustał w wyniku wypowiedzenia umowy. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że M.B. nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkującej uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego- zatrudnienie odwołującego ustało nie w wyniku rezygnacji z jego wykonywania. Zdaniem Kolegium osoby ubiegające się: o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego winny wykazać, że miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również sama okoliczność wcześniejszego niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego np. w okresie w którym M.B. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką jest niewystarczająca do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem, które ma na celu rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.B. zaskarżając ją w całości. W ocenie skarżącego powołany przez organ przepis prawa obecnie obowiązującego należy wskazać, iż posiada wadę prawną, gdyż odnosi się on tylko do pewnych jednoznacznych okoliczności, ustania stosunku zatrudnienia opiekuna z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. A zatem opieka nad osobą niepełnosprawną musi wiązać się z utratą lub porzuceniem pracy opiekuna tej osoby. Przepis tak stanowiony nie może być zgodny z obowiązującą Konstytucją Rzeczpospolitej Polski - państwo nie pomaga i nie chroni obywateli w potrzebie spowodowanej ich niepełnosprawnością. Wada wzroku, postępująca wada wzroku oraz cukrzyca -jest tożsama z tym, iż osoba starsza (w tym przypadku Mama skarżącego) potrzebuje jego pomocy. Ponadto brak jest stwierdzenia w zapisie, iż jego zatrudnienie ustało na długo przed tym jak ustanowiono taki zapis rozporządzenia czy też ustawy, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności też zostało orzeczone później, nie mniej jednak nie ma podstaw by sądzić że niepełnosprawność powstała w chwili orzeczenia, ale należałoby stwierdzić na podstawie dokumentów medycznych że już trwała. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien dołożyć więcej staranności w podjęciu się dogłębnego przeanalizowania tak sformułowanego zapisu przez ustawodawcę i dążyć do wyjaśnienia lub dopracowania tego zapisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) -ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że matka skarżącego, co wynika z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. została uznana za niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, która powstała przed 30 kwietnia 2000 r., jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Z analizy akt administracyjnych wynika, że od 5 lutego 1996 r. do 5 sierpnia 1996 r. był zatrudniony w spółce cywilnej "M". Również z akt sprawy wynika, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, skarżący otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J.B., przyznane jej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Występując zatem z wnioskiem o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący pozostawał osobą niepodejmującą zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższe okoliczności nie zostały w sposób wyczerpujący rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem nie odniesienie się do faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.