II SA/Sz 573/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na pismo Z. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (słownie [...] złotych). A. Sp. z o.o. w G., dalej "strona", "skarżąca", "spółka’, działając przez adwokata, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na pismo Z. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w S. z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie stanowiska w sprawie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej. W uzasadnieniu skargi spółka sformułowała zarzuty naruszenia: - przepisu postępowania, art. 6 k.p.a. i art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez nakazanie zaprzestania prowadzenia sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety oraz zobowiązanie skarżącej do zgłoszenia prowadzenia sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety, mimo braku podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą takich nakazów i zakazów; - prawa materialnego, art. 68 ust.3 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że przepis ten ma zastosowanie do sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety, podczas gdy dotyczy wyłącznie sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych; - prawa materialnego, art. 86 ust. 8 w związku z art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez dokonanie ich błędną wykładnię, zgodnie z którą wszystkie zasady określone przez ustawodawcę dla sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych należy odnieść także do przypadków sprzedaży produktów z innych kategorii asortymentowych, a w konsekwencji błędne przyjęcie że apteka ogólnodostępna nie może prowadzić sprzedaży wysyłkowej kosmetyków i suplementów diety bez spełnienia wymogów właściwych dla sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ argumentował m.in., że w zaskarżonym piśmie stanowiącym również rozpatrzenie zastrzeżeń spółki do protokołu kontroli z dnia 29 marca 2023 r., przedstawił skarżącej swoje stanowisko w kwestii prowadzenia sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki poprzez internetową platformę handlową umożliwiającą przeprowadzanie transakcji, wskazania przepisów regulujących działalność apteki w tym zakresie oraz prawidłowy sposób postępowania w przypadku zamiaru prowadzenia sprzedaży internetowej. Organ podkreślił, że na tym etapie nie wszczął postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 120 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2301 ze zm., dalej: "u.p.f.", "ustawa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a),a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skarga wniesiona na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które stosownie do art. 3 p.p.s.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest skargą niedopuszczalną i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37at u.p.f.: 1. Organ zezwalający jest uprawniony do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. 2.Czynności w zakresie inspekcji oraz czynności kontrolne przeprowadza się na podstawie upoważnienia wydanego przez organ zezwalający. 3. Osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do: 1) wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie jest wykonywana działalność gospodarcza objęta zezwoleniem, w dniach i w godzinach, w których jest wykonywana lub powinna być wykonywana ta działalność; 2) żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli; 3) badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji lub kontroli; 4) pobierania, w ramach inspekcji lub kontroli, próbek produktów leczniczych, w celu przebadania ich, przez upoważnioną jednostkę. 3a.Jeżeli cel inspekcji lub kontroli tego wymaga, osoba upoważniona przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli zarządza otwarcie obiektu, lokalu lub ich części, gdzie jest wykonywana działalność gospodarcza objęta zezwoleniem, oraz znajdujących się w nich schowków, jak również dokonuje ich oględzin. 4. Organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia, w wyznaczonym terminie, stwierdzonych w toku inspekcji lub kontroli uchybień. 5.Organ zezwalający może upoważnić do dokonywania inspekcji lub kontroli, o których mowa w ust. 1, inny organ administracji wyspecjalizowany w przeprowadzaniu inspekcji lub kontroli danego rodzaju działalności. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio. 6.Organ zezwalający jest uprawniony do przeprowadzenia niezapowiedzianej inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, jeżeli stwierdzi, że istnieje podejrzenie nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie.(...) 8. Na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni. Art. 45 ust. 1. ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm., dalej "u.p.p.") stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (ust. 2). Zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy, z uwzględnieniem przepisów art. 40 i art. 43 ust. 7 (ust.3). Zgodnie z brzmieniem art. 43 ust. 7 u.p.p. spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr tej działalności. Przepisy art. 40 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie kierownikowi punktu aptecznego prowadzonego przez skarżącą, w związku z przeprowadzoną w dniu 29 marca 2023 r. na podstawie art. 122b u.p.f., w związku z art. 109 pkt 3 lit. a i art. 37at u.p.f., jak i art. 45, art. 48, art. 40 oraz art. 43 ust. 7 u.p.p. kontrolą, przekazane zostały zalecenia pokontrolne. Od wydanych zaleceń wniesiono zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione, czemu organ administracji dał wyraz w zaskarżonym piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wobec powyższego podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność – odmowa uwzględnienia zastrzeżeń do protokołu kontroli w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej poprzez sprzedaż wysyłkową wykonywaną przez podmiot regulowany, mieści się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, żaden przepis prawa nie przyznawał skarżącej uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie zaprzestania sprzedaży wysyłkowej. Powyższe pismo organu nie jest decyzją administracyjną, czyli władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie konkretnego podmiotu prawa. Sąd dostrzega, iż końcowej części tego pisma znajduje się zalecenie natychmiastowego zaprzestania sprzedaży wysyłkowej produktów wydawanych z apteki za pośrednictwem platformy A. , a także informacja o konieczności zgłoszenia prowadzonej sprzedaży wysyłkowej, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że tego rodzaju zalecenia, wydane w takiej formie stanowią wyraz władczego działania organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie są one wykonalne w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właśnie z tego względu, że nie przybrały postaci decyzji administracyjnej. Zważywszy na treść ostatniego zdania, w którym organ domaga się poinformowania o podjętych działaniach w terminie 14 dni, należy przyjąć, że pismo stanowi ciąg korespondencji związanej z przeprowadzoną kontrolą. Końcowo wskazać należy, że procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań wynikających z przepisów prawa) organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości, co do zasady, w terminie wskazanym przez kontrolującego pod rygorem przeprowadzenia kontroli sprawdzającej lub innej sankcji przewidzianej powołanymi regulacjami. Zatem same zalecenia pokontrolne jak i pisma wydane w następstwie odwołania się strony od tych zaleceń, nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli Sądu Administracyjnego, niesprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Podsumowując, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo nie stanowi rozstrzygnięcia, które podlegałoby kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie należnego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.