II SA/Sz 578/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Inspektor Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...],nr [...], przyznał P.J. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres sześciu miesięcy, tj. [...]. Wnioskiem z dnia [...] P.J. zwrócił się do organu I instancji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz o wznowienie postępowania (wniosek w tym zakresie objęty został odrębnym postępowaniem) w związku z pojawieniem się nowych dowodów, tj. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Zdaniem strony od jego dochodu należało odliczyć alimenty i dodatek pielęgnacyjny. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na treść wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...], nr [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się między innymi na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, w którym Sąd podkreślił, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Kolegium, istotne znaczenie przy określeniu, czy zachodzi rażące naruszenie prawa ma szczególnie duży ciężar gatunkowy stwierdzonego naruszenia oraz oczywista sprzeczność treści decyzji z przepisami prawa i zasadami państwa prawnego. Kolegium podało dalej, że przy wyliczeniu należnego P.J. dodatku mieszkaniowego organ I instancji doliczył do dochodu dodatek pielęgnacyjny i nie odliczył alimentów płaconych na dziecko. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...] r. Zdaniem organu wykładnia literalna powyższego przepisu nie wskazuje jednoznacznie, iż do dochodu nie wlicza się dodatku pielęgnacyjnego, brak jest również podstaw do odliczenia alimentów płaconych na dziecko. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], obliczenia dochodu P.J. przez organ I instancji nie można uznać za rażące naruszenie prawa, nie stanowi ono bowiem naruszenia o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nie pozostaje również w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, w szczególności z zastosowanym przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie jest również przesłanką uznania, iż decyzja jest sprzeczna z wymaganiami praworządności państwa i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się do powołanej we wniosku P.J. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której Sąd ten uznał, iż "Dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) - Kolegium wskazało, że w chwili podejmowania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego istniała rozbieżna interpretacja wskazanego wyżej art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ zwrócił uwagę, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis nasuwający wątpliwości interpretacyjne nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji strona złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...]. Odnosząc się do kwestii wliczenia do dochodu skarżącego dodatku pielęgnacyjnego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], istotna jest w sprawie okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny badał zgodność powyższego przepisu z Konstytucją i wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt K 16/03, w punkcie 1 stwierdził, że: "art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z 2002 r. Nr 216, poz. 1826 oraz z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego mimo że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, to zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowe świadczenia wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.). Dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem pieniężnym z ubezpieczenia społecznego, które przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, i jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem zaopatrzenia społecznego o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Pozwala to ustawodawcy na traktowanie kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą bądź rentą, jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu rodzinnego. Uzasadnia to zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na względzie Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia [...] i stwierdziło, że dołączona przez P.J. do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwała NSA z dnia 10.12.2009 r. jest tylko jednym z orzeczeń, odnoszącym się do zagadnienia podniesionego w niniejszym postępowaniu i nie może zostać uznana jako zasada odnosząca się do sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w chwili podejmowania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej przyznania P.J. i dodatku mieszkaniowego istniała rozbieżna interpretacja przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości przy wyliczeniu należnego stronie dodatku, a zatem nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez P.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o stwierdzenie naruszenia prawa określonego w art. 156 Kpa. P.J. podniósł, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 kompleksowo i jednolicie wyjaśniła sprzeczności w ustawach o charakterze socjalnym. Tymczasem w opinii skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie zignorowało jej treść. W treści skargi P.J. wniósł o skierowania pytania prawnego do NSA na podstawie art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie, gdyby Sąd miał wątpliwości, jak w świetle przepisów prawa traktować dodatek pielęgnacyjny i alimenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte odnośnie do skierowania zapytania prawnego do NSA. Oświadczył, iż wyroku Sąd zawrze wytyczne dla organów administracji w przedstawionym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga P.J. nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot skargi nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku P.J. - utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...], wydanej w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] słusznie rozstrzygnęło o odmowie uwzględnienia wniosku strony. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W postępowaniu w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powinno nastąpić z uwagi na rażące naruszenie prawa w związku z przyjęciem przez organ administracji odmiennej niż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 wykładni przepisu mającego zastosowanie w sprawie, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). W ocenie Sądu powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa rozumieniu ww. przepisu, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyr. NSA z 18.06.1997 r., III SA 422/96, Glosa 1998, Nr 10, s. 29). Dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA z 28.11.1997 r., II SA 1134/96, ONSA1998, Nr 3, poz.101). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji decyzję przyznającą skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, na okres [...] miesięcy, wydał w dniu [...], natomiast uchwała NSA o sygn. akt I OPS 8/09 podjęta została w dniu 10 grudnia 2010 r. Stwierdzić więc należy, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w dacie wydawania decyzji, była prawidłowa. Powyższy przepis wymienia bowiem przychody podlegające odliczeniu od dochodu, a wśród nich nie ma dodatku pielęgnacyjnego ani alimentów. Istniejące wątpliwości interpretacyjne co do możliwości odliczania od dochodu obok zasiłku pielęgnacyjnego także dodatku pielęgnacyjnego (jako instytucji o zbliżonym charakterze), rozwiała dopiero wymieniona powyżej uchwała NSA, natomiast brak możliwości odliczania płaconych alimentów nie wzbudzał dotychczas żadnych trudności interpretacyjnych czy rozbieżności w orzecznictwie. Tym samym nie budzi wątpliwości, że przyjęcie przez organ administracji innej niż aktualna wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazać też trzeba, że w sprawie nie wystąpiła również przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej wydając decyzję nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym, ponieważ przepisu takiego w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględniania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dostrzegł także potrzeby skorzystania z trybu przewidzianego w art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający w sprawie zna i podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Nie zmienia to jednak faktu, że żądanie przez skarżącego uruchomienia omówionego powyżej nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego nie było możliwe do uwzględnienia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), oddalił skargę.