II SA/Sz 578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi B. .R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) dalej: "K.p.a.", art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), art. 83f ust.1 pkt. 3a, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody 2016 r., poz. 2134 ze zm.), Wójt Gminy D. umorzył postępowanie dotyczące usunięcie bez zezwolenia drzewa z gatunku wierzba całolistna z terenu posesji [...] w G., Gmina D. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż dnia [...] r. do Urzędu Gminy w D. wpłynęła skarga B. R. w sprawie nielegalnego usunięcia 1 szt. drzewa z gatunku wierzba całolistna z terenu należącej do niej posesji nr [...] w G. W związku z wszczętym w tej sprawie postępowaniem Urząd Gminy w D. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., pismem z dnia 22 listopada 2016 r., wezwał K. N. (wskazanego jako sprawcę usunięcia drzewa) do złożenia wyjaśnień na piśmie. W odpowiedzi z dnia 29 listopada 2016 r. K. N. poinformował, że z terenu posesji nr [...] w G. nie wycinał żadnego drzewa. Odpowiadając na kolejne pismo Urzędu Gminy K. N. w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że faktycznie usunął (wyrwał z korzeniami) drzewo z gatunku wierzba całolistna, z terenu własnej działki Nr [...], wskazując, iż obwód pnia tego drzewa był mniejszy niż mówi ustawa o ochronie przyrody. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., art. 83f ust. 1 pkt. 3a, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), drzewa, rosnące na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych i usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mogą być usuwane bez zezwolenia, a nadto że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), do postępowań w sprawach dotyczących usunięcia drzew bez zezwolenia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy nowe, Wójt Gminy D. uznał, iż postępowanie w sprawie usunięcia przedmiotowego drzewa z terenu posesji [...] w G., Gmina D., stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Od powyższej decyzji B. R. złożyła odwołanie, w którym wskazała, iż jest ona współwłaścicielką działki, z której K. N. bez zgody jej współwłaścicieli usunął przedmiotowe drzewo. Zdaniem odwołującej się, organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie, bowiem wiedząc o sporze w kwestii własności działki, na której rosło drzewo, winien był zażądać do K. N. oraz współwłaścicieli posesji nr [...] w miejscowości G. (w tym skarżącej) aktu własności, gdyż w tym wypadku oświadczenie strony o tytule prawnym było niewystarczające. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83f ust. 1 pkt 3a i art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił należycie gdzie, na jakiej działce i do kogo należącej rosła przedmiotowa wierzba całolistna. W aktach sprawy raz jest mowa o posesji nr [...] w G., a raz o działce Nr [...] w obrębie ewidencyjnym G. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, przed Sądem Rejonowym zawisła sprawa o wydanie nieruchomości (sygn. akt [...]). W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność na czyjej działce rosła omawiana wierzba całolistna. Jeśli przyjąć, że rosła na działce należącej do K. N., to w świetle obowiązujących obecnie przepisów art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., pozwolenie na wycięcie nie było potrzebne. Usuwanie drzew lub krzewów wiąże się, co do zasady, z obowiązkiem uiszczenia opłaty za to usunięcie. Dotyczy to jednak tylko takiego usuwania drzew i krzewów, które wymaga uzyskania zezwolenia. W przypadku, gdy usunięcie nie wymaga wydania zezwolenia, to jest ono również wolne od opłaty. Gdyby zaś przyjąć, że drzewo rosło na nieruchomości należącej do B. R. i innych spadkobierców, to wówczas mielibyśmy do czynienia nie z usunięciem drzewa lecz ze zniszczeniem drzewa na cudzym gruncie, a więc szkodą natury cywilnoprawnej, względnie podpadającej pod przepisy karne. Ustawa o ochronie przyrody zna pojęcie usunięcia drzewa oraz pojęcie zniszczenia drzewa. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: zniszczenie drzewa lub krzewu. Jednakże w art. 88 ust. 11 u.o.p. doprecyzowano, że kar administracyjnych - zarówno za usunięcie drzew i krzewów, jak i za zniszczenie lub uszkodzenie drzew - nie stosuje się do drzew i krzewów, w przypadku których nie jest wymagane zezwolenie na ich usunięcie, na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z nakładania administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie zieleni, uznając, że wystarczającą ochronę prawną tych elementów zapewnia kodeks wykroczeń. W tej sytuacji – zdaniem SKO – organ I instancji słusznie umorzył postępowanie. W rozpatrywanej sprawie nie można bowiem było wymierzyć opłaty lub kary administracyjnej ani za usunięcie drzewa ani za zniszczenie tegoż drzewa. Natomiast sąsiedzki spór, dotyczący granicy pomiędzy posesjami oraz wycięcia drzewa, strony winny rozstrzygnąć w postępowaniu cywilnoprawnym. Powyższą decyzję B. R. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podniosła zarzuty naruszenia: - art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, skutkującego brakiem ustalenia, kto jest właścicielem działki, na której znajdowało się usunięte bez zezwolenia drzewo oraz brakiem ustalenia wieku i obwodu drzewa w sytuacji kwestionowania przedstawionej przez skarżącą dokumentacji zdjęciowej, - art.80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie albowiem w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż organ nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym w sprawie, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności, brak odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała też, iż druga współwłaścicielka posesji nr [...] w G. E. G. pismem z dnia 29 grudnia 2016r, zwróciła się o udzielenie odpowiedzi odnośnie sposobu załatwienia sprawy dotyczącej nielegalnej wycinki drzewa z ich posesji wskazując na swój interes prawny w uzyskaniu powyższej informacji z uwagi na toczące się sprawy w Prokuraturze Rejonowej w K. z art. 278 § 1 k.k. oraz przed Sądem Rejonowym sygn. [...], a obecnie przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...] sprawę z powództwa K. N., B. R., H. J., E. G. (jako współwłaścicieli tejże nieruchomości) przeciwko M. W. o wydanie nieruchomości. W ocenie skarżącej, zawarte w skarżonej decyzji argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. są niezasadne, a wnioski tam zawarte nie są wynikiem zgłębienia istoty sprawy przez organ. Ponadto w postępowaniu tym nie brali udziału w charakterze strony pozostali współwłaściciele działki nr [...], na której rosło wycięte drzewo, tj. K. N., H. J., E. G. Skarżąca nie była ich pełnomocnikiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zupełnie nie zajęła stanowiska w tej kwestii. Nie ustalono, kto jest właścicielem działki, na której rosło drzewo. Mimo, iż grunt na którym rosło drzewo przez 42 lata użytkowali rodzice skarżącej – do dnia 20 sierpnia 2016r., kiedy to wtargnął na cudzy ogrodzony grunt K. N. – organ uznał, że to on jest właścicielem tego gruntu. Skarżąca uważa, iż rozważając kwestie zezwolenia na usunięcie drzewa oraz wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, nie można pomijać kwestii prawa własności. Ustalenie w sposób prawidłowy właściciela działki ma kluczowe znaczenie w tego rodzaju sprawach albowiem wiąże się to z późniejszymi ewentualnymi konsekwencjami z tytułu ustalenia odpowiedzialności za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Zdaniem skarżącej, aby można było mówić o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy i ewentualnej odpowiedzialności sprawcy za wycinkę drzewa, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości [...], którzy powinni mieć status strony, ewentualnie świadków, którzy byliby zawnioskowani. Skoro organ nie daje wiary przedstawionej dokumentacji fotograficznej drzewa i oświadczeniu skarżącej odnośnie wieku i obwodu drzewa, winien dopuścić dowód z opinii biegłego specjalisty z zakresu dendrologii celem ustalenia wieku usuniętego drzewa i jego obwodu. Dopiero wówczas, o ile bezspornie ustali, kto jest właścicielem działki i czy sprawca podlega karze winien wydać decyzję o nałożeniu kary administracyjnej lub o umorzeniu postępowania w sprawie. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez te organy przepisów obowiązującego prawa w danej sprawie oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia wskazanych wyżej naruszeń skutkujących stwierdzeniem braku podstaw do zawartego w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia, to jest umorzenia wszczętego postępowania w sprawie bezprawnego – w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody – usunięcia drzewa,. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia, iż wszczęte w danej sprawie postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się lub okazało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu powyższego przepisu zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej i rozstrzygnięcia określonej sprawy w formie decyzji administracyjnej, tzn. gdy w danej sprawie jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne lub negatywne dla strony jest niedopuszczalne. Przez decyzję administracyjną rozumie się władcze, jednostronne działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując decyzje organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, nadając jego normom indywidualny wymiar. Przechodząc do oceny rozpatrywanej sprawy w kontekście powyższego przepisu podkreślić należy, iż ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r. poz. 2249), dalej: ustawa zmieniająca, która weszła w życie od 1 stycznia 2017 r. wprowadziła istotne zmiany prawne w zakresie usuwania drzew, związanych z tym zezwoleń, a także kar. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie nielegalnej wycinki drzewa zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] r., a więc przed wejściem w życie ww. ustawy, jednakże zaskarżona decyzja została wydana już pod rządami znowelizowanych przepisów. Organ, ustalił, iż usunięcie drzewa rosnącego na prywatnej nieruchomości, dokonał K. N., który twierdzi, iż usunął drzewo z własnej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 ww. ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. W świetle rozwiązań normatywnych, wprowadzonych powołaną wyżej ustawą zmieniającą, w szczególności brzmienie art. 83f ust. 1 u.o.p. – przez dodanie pkt 3a, stanowiącego, iż drzewa rosnące na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mogą być usuwane bez zezwolenia. W przypadku, gdy usunięcie drzewa nie wymaga wydania zezwolenia, jest ono również wolne od opłat, a także kar za ich usunięcie, skoro – zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. – wykazany w tym przepisie organ wymierza administracyjną krę pieniężną m.in. za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia.. Biorąc powyższe pod uwagę przyznać należy rację organom obu instancji, iż w opisanej sytuacji nie miały one podstaw do władczej ingerencji w kwestię usunięcia przedmiotowego drzewa. Niesporne jest bowiem, iż rosło ono na prywatnej nieruchomości i zostało usunięte na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W takiej sytuacji organ nie mógł orzekać o odpowiedzialności i ewentualnym wymierzeniu kary za usunięcie przedmiotowego drzewa, co skutkuje obowiązkiem umorzenia wszczętego w tej sprawie postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy bezzasadne są zarzuty skarżącej podnoszące braku udziału w tym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niewyjaśnienie stanu drzewa (w tym wieku i obwodu), a także nieustalenia kto był właścicielem nieruchomości, na której rosło przedmiotowe drzewo, również uznać należy za bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter publicznoprawny, a postępowanie w przedmiocie nielegalnego usunięcia drzewa na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody jest prowadzone z urzędu i w interesie publicznym. Pismo skarżącej do organu I instancji z dnia [...] r. miało jedynie charakter informacyjny, zobowiązujący organ do zbadania sprawy pod kątem naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, jednakże w sprawach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody organy administracyjne działają z urzędu w interesie publicznym. W żadnym przypadku w postępowaniu w takiej sprawie organy administracji publicznej nie były uprawione do rozstrzygania sporów granicznych i innych sporów o charakterze cywilnoprawnym. W niniejszej sprawie, w świetle obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji treści art. 83f ust.1, pkt 3a u.o.p. kwestia własności nieruchomości, z której usunięto przedmiotowe drzewo, nie miała istotnego znaczenia. Istotne jest, że drzewo to rosło na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych i zostało usunięte bez związku z prowadzeniem na tej nieruchomości działalności gospodarczej. Wprawdzie w art. 88 ust.1 pkt 2 u.o.p. przewidziano, iż wójt, burmistrz bądź prezydent miasta wymierza karę administracyjną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości, ale – zgodnie z ust. 10 tego przepisu, unormowania tego nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten dotyczy m.in. drzew rosnących w skupisku o powierzchni do 25 m2. Ponadto, jak wynika z okoliczności sprawy, w tym podnoszonego przez skarżącą faktu, że przed Sądem Rejonowym w B. toczy się sprawa z powództwa współwłaścicieli działki nr [...], w tym skarżącej o wydanie im części nieruchomości, na której rosło drzewo, co wskazuje, iż w dacie usunięcia drzewa przez K. N. nie byli oni jej posiadaczami. Zatem w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody, organ nie był uprawniony do wydania wobec sprawcy usunięcia drzewa jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia, wobec czego zobowiązany był na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć wszczęte w tej sprawie postępowanie. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.