II SA/Sz 579/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 61a i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z wnioskiem A. S.-W. o wymierzenie kary pieniężnej za zwłokę w załatwieniu sprawy-odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 17 marca 2014 r. złożonym w odwołaniu od decyzji P. Zarządu Dróg z dnia [...] r. orzekającej o nieudzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej nr [...] A.S.W. zażądała wymierzenia Powiatowemu Zarządowi Dróg kary pieniężnej za niewydanie w ustawowym terminie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium stwierdziło, że wniosek A.S.-W. oparty jest na przepisie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, jednakże skarżąca nie ma legitymacji procesowej do skutecznego domagania się wymierzenia kary pieniężnej organowi wskazanemu w powołanym przepisie, a stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji, o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Na poparcie swojego stanowiska prowadzącego do odmowy wszczęcia postępowania Kolegium przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1108/11. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), po rozpoznaniu wniosku A.S-W. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że A.S.W. stosując się do pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia 20 października 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże Sąd ten postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1215 14 skargę odrzucił, wskazując, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem pierwszoinstancyjnym w związku z czym skarżącej służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. przywróciło A.S-W., na jej wniosek, termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym A.S.W. podniosła zarzut naruszenia art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że organ zwolniony jest od obowiązku wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Odnosząc się do powyższego zarzutu Kolegium wskazało miedzy innymi, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony, a stroną jest, zgodnie z art. 28 K.p.a., każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytaczając treść art. 39 ust. 3 b ustawy o drogach publicznych Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A.S-W. SKO wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawie o nałożenie kary pieniężnej organowi, które chciała zainicjować wnioskodawczyni nie rozstrzyga się o jej prawach i obowiązkach, ani też postępowanie to nie wpływa na jej prawa i obowiązki. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie jest wiec legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Uznając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania za prawidłowe, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania było badanie tylko przesłanek warunkujących dopuszczalność wniosku A.S-W. o wszczęcie postępowania. Organ administracji, wbrew zarzutowi podniesionemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł w tym postępowaniu zajmować się oceną, czy zarzuty stawiane przez wnioskodawczynię uzasadniają wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu. A.S.W. nie zgadzając się z wyżej opisanym postanowieniem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że "zgadza się ze stanowiskiem SKO, że nie jest stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary organowi I instancji, gdyż nie ma w nim interesu prawnego. Nie mniej jednak, ma ona interes faktyczny polegający na tym, że chce przymusić organ do rozpoznania jej wniosku" Zdaniem skarżącej, cytującej art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, ustawa nie pozostawia w tym względzie dowolności, organ nie mógł odmówić wszczęcia takiego postępowania, gdyż był zobligowany do jego wszczęcia z urzędu. Skarżąca jedynie zasygnalizowała organowi wyższego stopnia zwłokę organu upoważnionego do wydania decyzji. W ocenie skarżącej, SKO przyjmując, że sprawa [...] dotyczy nieruchomości gruntowej wyczerpującej definicję zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 3b tej ustawy, miało bezwzględny obowiązek wydać postanowienie o ukaraniu karą pieniężną PZD. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten prawa nie narusza, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczy postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 b ustawy o drogach publicznych, który w dacie złożenia wniosku przez skarżącą o wymierzenie na jego podstawie kary organowi, stanowił: "W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3, w terminie dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...]zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa." Treść cytowanego przepisu prawa materialnego nie zawiera wskazania czy postępowanie w przedmiocie wymierzenia na jego podstawie kary organ wyższego stopnia wszczyna tylko z urzędu, czy może wszcząć również na wniosek strony postępowania toczącego się w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czyli w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu powierzenie przez ustawodawcę orzekania w przedmiocie tej kary, mającej charakter dyscyplinujący organ pierwszej instancji, organowi administracji publicznej wyższego stopnia, a w razie jego braku organowi nadzoru, wskazuje na działanie z urzędu. Dlatego za w pełni uzasadnione przyjąć trzeba stanowisko wyrażone przez SKO w zaskarżonym postanowieniu (jak i w postanowieniu je poprzedzającym), że postępowanie, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych należy do postępowań wszczynanych wyłącznie z urzędu (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1108/11, LEX nr 1088544). Zdaniem Sądu, aczkolwiek treść skargi dowodzi zrozumienia przez skarżącą tego, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w art. 39 ust. 3b, to jednak zarówno argumentacja skargi jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowodzi błędnego zrozumienia przez nią art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. Wyjaśnienia zatem wymaga, że z redakcji art. 61 § 1 K.p.a.: "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" nie wynika, że w każdym przypadku złożenia przez stronę żądania następuje wszczęcie postępowania, jak również nie wynika, że w każdej sprawie postępowanie może być wszczęte z urzędu. Innymi słowy, to przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie administracyjne. W rezultacie można wyróżnić takie postępowanie administracyjne, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu tak jak na przykład stanowi cytowany wyżej art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, jak również istnieją postępowania, które wszczynane są wyłącznie na żądanie strony np. uregulowane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu. Większość zaś postępowań administracyjnych może być wszczęta zarówno na żądanie strony jak i z urzędu. Skoro jednak istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje okoliczność, w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Wiedza organu na ten temat pochodzić może zarówno z jego własnych źródeł, jak również z informacji, pism, wniosków lub skarg pochodzących od obywateli. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu nigdy nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. "Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony" w sytuacji gdy dane postępowania może zostać wszczęte jedynie z urzędu" (P. B. i, Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie. Studia prawnicze – przegląd orzecznictwa 2010 r., Nr 2, poz. 5, glosa do wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08). Dlatego, bez względu na to czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, której przysługuje status strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy też wniosek składa podmiot nie posiadający interesu prawnego strony w takim postępowaniu w rozumieniu art. 28 § 1 kpa, w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Oznacza to również, że działanie osoby mającej, jak przyznała to sama skarżąca, wyłącznie interes faktyczny we wszczęciu postępowania, wynikający z zamiaru "zmuszenia organu" do wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, postępowania tego nie wszczyna i nie może stanowić skutecznej podstawy do jego wszczęcia. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że w sprawach wszczynanych tylko z urzędu, podmiot, który - tak jak wywodzi to skarżąca w skardze - sygnalizuje organowi administracji publicznej okoliczności, z których wynikają fakty uzasadniające powinność wszczęcia przez właściwy organ postępowania z urzędu, nie nabywa automatycznie przymiotu strony, jednakże nie jest bezsilny w przypadku, gdy właściwy organ informację tę bagatelizuje i nie podejmuje z urzędu działań należących do jego obowiązków. Podmiotowi temu przysługuje bowiem prawo wniesienia skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., zgodnie z którym przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesu skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (podobnie, P. B., wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie, Studia prawnicze – przegląd orzecznictwa 2010 r., Nr 2, poz. 5, glosa do wyroku WSA z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08). Z tych przyczyn, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.