II SA/Sz 580/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi H. i J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących H. i J. Z. kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i J. Z. od decyzji z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po stwierdzeniu, że w [...] na działce nr [...], przy ul. [...] wybudowano garaż bez wymaganego pozwolenia, zobowiązał na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane H. i J. Z. do rozbiórki tego obiektu z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych we wcześniej wydanym postanowieniu. Od decyzji organu I instancji odwołali się H. i J. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący podnieśli, że obiekt znajduje się na działce od ponad 20 lat, co potwierdzają dokumenty, a mianowicie zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] zamiaru wykonania robót polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego, wymianie rynien oraz naprawie dachu, ścian, tynku, wymianie drzwi w budynku gospodarczym oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy w [...], że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczo-garażowy. Odwołujący zarzucili także, że organ I instancji pozbawił ich prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym oraz uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zdaniem odwołujących przeprowadzili oni remont polegający na odtworzeniu stanu pierwotnego z nowych materiałów. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w związku z informacją H. i T. B., o samowoli budowlanej na działce nr [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] r. wizję lokalną. W trakcie tej czynności ustalono, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie garażu o wymiarach [...] z dachem jednospadowym przykrytym papą oraz z zamontowaną bramą garażową z mechanizmem podnoszącym ją do góry. Kontrolę przeprowadzono bez udziału inwestora, w obecności pracowników wykonujących roboty budowlane, którzy oświadczyli, że garaż wybudowany został w miejsce istniejącego i rozebranego budynku gospodarczego z wykorzystaniem starych fundamentów. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zobowiązał inwestora do złożenia w siedzibie inspektoratu pisemnych wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi H. i J. Z. w piśmie z dnia [...] r. stwierdzili, że w [...] r. dokonali zawiadomienia o zamiarze wykonania zmiany pokrycia dachu na budynku gospodarczym oraz wstawienia szerszych drzwi w miejsce okna jak również drzwi w miejsce okna w budynku mieszkalnym. Na dowód przedstawili ksero zawiadomienia o zamiarze wykonania zmiany pokrycia dachu na budynku gospodarczym oraz wstawienia szerszych drzwi w miejsce okna jak również drzwi w miejsce okna w budynku mieszkalnym. Ponadto stwierdzili, że budynek gospodarczy istniał w tym miejscu od 20 lat i od 1999r. był remontowany. W dniu [...] r. H.B. właścicielka działki sąsiedniej przesłała do organu I instancji oświadczenie J. W., wykonawcy prac przy przedmiotowym obiekcie, o dokonaniu rozbiórki ścian budynku gospodarczego i wymurowaniu na ich miejscu nowych, z bloczków z suporeksu, oraz o wykonaniu innych prac budowlanych. J.W. w dniu [...] r. potwierdził wcześniej napisane oświadczenie w obecności inspektora PINB w [...]. Poza tym z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. Starosta Powiatowy w [...] umorzył postępowanie w sprawie zamiaru wykonania robót polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego oraz naprawie dachu, ścian, tynku, wymianie drzwi w budynku gospodarczym, ponieważ roboty te zostały już wykonane. Na podstawie zgromadzonych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestorzy H. i J. Z., wykonując prace budowlane w miejsce istniejącego budynku gospodarczo-garażowego, wybudowali nowy obiekt – garaż i postanowieniem z dnia [...] r. na mocy art. 48 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do przedłożenia odpowiednich dokumentów i zaświadczeń w celu legalizacji samowoli budowlanej. W związku z tym, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych obowiązków organ I instancji orzekł nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy w dniu [...] r. działając na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. W związku z tym inwestorzy przesłali pismo w którym stwierdzili, że budynek gospodarczy wcześniej kryty był papą, a obecnie blachą, co ich zdaniem podważa wiarygodność wyjaśnienia złożonego przez pracownika PINB w [...]. Ponadto zakwestionowali wiarygodność świadka J.W. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. W świetle powołanych przepisów budowa garażu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor takiej decyzji nie uzyskał, ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nakłada określone obowiązki, a w wypadku nie wywiązania się przez inwestora z tych powinności, orzeka o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli H. i J. Z , którzy wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77, i 79 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że organ rozpatrując sprawę pominął treść art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Tak właśnie jest w przypadku skarżących, ponieważ ich nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne. Poza tym budynek wyremontowany przez nich w 2003r. spełnia warunki techniczne przewidziane dla budynku gospodarczego zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynkiem gospodarczym. Do tej kwestii organy obu instancji w ogóle nie ustosunkowały się. Skarżący podkreślili, że prawidłowe rozpatrzenie sprawy administracyjnej powinno być poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i uwzględnieniem wszystkich zebranych dowodów. Zabrakło tego w rozpoznawanej sprawie. Kontrola dokonana na ich nieruchomości w dniu [...] r. została przeprowadzona bez wcześniejszego powiadomienia o tej czynności, a także dowód z oświadczenia J.W. przeprowadzony bez możliwości konfrontacji, naruszają art. 79 kpa. Poza tym organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także nie zapewnił, pomimo treści art. 10 kpa, prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności prawa wypowiedzenia się co do treści zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Skarżący słusznie zarzucili, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Należy podkreślić, że w procedurze administracyjnej obowiązują ogólne zasady wyrażone m.in. w art. 7, 8, 10 kpa. Zgodnie art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 8 nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Na podstawie zaś art. 10 § 1 organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 7 kpa pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45; wyrok SN z dnia 23.11.1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W rozpatrywanej sprawie organ, przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, naruszył w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej. Przede wszystkim naruszono art. 79 kpa zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że artykuł 79 kpa stanowi następną, po art. 10 kpa, gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada również obowiązek zawiadomienia strony w określonym terminie. Zachowanie wymogów z art. 79 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 3.03.2000r., III SA 535/99; z 18.11.1999r.,II SA 1210/99). W protokole oględzin z dnia [...] r. znajduje się wzmianka, że nowy garaż wybudowany na działce nr [...] ma dach jednospadowy przykryty papą. W oświadczeniu J.W. mowa jest o obiekcie przykrytym blachą emaliowaną. Z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżących wynika, że dach obiektu przykryty jest blachą położoną w miejsce starej papy. Natomiast w wyjaśnieniu z dnia [...] r. złożonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego inż. B. P. mowa jest o elementach konstrukcyjnych dachu, sporządzonych z nowych materiałów, a mianowicie krokwiach i papie, także o ścianie wybudowanej z nowych bloczków betonowych. W związku z treścią tego oświadczenia trzeba wskazać, że poprawnie od strony formalnej należałoby go ująć nie w formie osobnego "oświadczenia" ale uzupełnienia protokołu oględzin i podpisu drugiej osoby uczestniczącej w tej czynności, skoro treść oświadczenia odwołuje się do spostrzeżeń dokonanych w trakcie oględzin. Ustalenia dotyczące budowy nowego obiektu w miejsce starego dokonano na podstawie informacji osób pracujących w chwili oględzin na nieruchomości skarżących. Z tym, że osoby te odmówiły podania nazwisk, a także oświadczenia J. W. Oświadczenie to (k. 11 akt administracyjnych) zostało dostarczone przez H. B., której nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością skarżących, a która wraz z T.B. zainicjowała postępowanie administracyjne informując organy nadzoru budowlanego o pracach budowlanych prowadzonych na nieruchomości skarżących. Skoro oświadczenie to, mające istotne znaczenie dowodowe w sprawie, zostało dostarczone przez adwersarzy skarżących, to jego wartość dowodową należy ocenić stosując reguły dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ miał wątpliwości co do wartości tego oświadczenia, skoro przyjął następne oświadczenie J. W. o prawdziwości wcześniej złożonego oświadczenia. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca szeroko zakreślił granice tego, co może być środkiem dowodowym, ale nie oznacza to, iż zwolnił organy administracji od przestrzegania wymogów formalnych przy dokonywaniu czynności dowodowych. Skoro oświadczenie J.W. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący remontowali istniejący obiekt, czy wybudowali nowy, dopuszczając się samowoli budowlanej, to należało osobę tę przesłuchać w charakterze świadka przy zachowaniu wymogów z art. 79 i 83 kpa, a nie ograniczać się do oświadczeń, których wartość dowodową łatwiej jest kwestionować. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka, ewentualnie inne dowody, które w trakcie postępowania dowodowego okażą się potrzebne, i wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z postawieniem przedmiotowego obiektu i jego konstrukcją (m.in. zakresem robót, użytymi materiałami, rodzajem dachu). Przypomnieć też należy, że postępowanie administracyjne musi być prowadzone przy zachowaniu zasady o której mowa w art. 10 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.