II SA/Sz 582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 września 2010r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r. Nr [...], Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Dyrektor Zakładu Karnego, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2K.p.a. oraz art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - po ponownym rozpatrzeniu wniosku funkcjonariusza Zakładu Karnego w [...] K. W. z dnia [...] r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – uznał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na dofinansowanie kosztów związanych z uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, K. W. wniósł o udzielenie mu pomocy finansowej w związku z zakupem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości [...] przy ulicy [...], co udokumentował kserokopią aktu notarialnego rep. [...] numer [...] z dnia [...] r. i umową nr [...] o kredyt hipoteczny dla osób fizycznych [...] z dnia [...] r. Wnioskodawca przedłożył także szkic parteru lokalu, wypis z rejestru gruntów, odpis z księgi wieczystej oraz operat szacunkowy wartości rynkowej zakupionej nieruchomości z dnia [...] r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że funkcjonariusz zakupił lokal mieszkalny na współwłasność z osobą nie będącą członkiem rodziny i uzyskał udział w tej własności wynoszący [...] część, co odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi. Organ I instancji zwrócił się w tej sprawie do radcy prawnego E. K. o wydanie opinii prawnych. Opinie uzyskano w dniu [...] r. i w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia [...] r., K. W. zwrócił się do organu o zaliczenie do kosztów zakupu lokalu niezbędnych nakładów koniecznych, których poniesienie jest uzasadnione złym stanem technicznym zakupionego lokalu. Funkcjonariusz załączył kosztorys remontu lokalu w zakresie nakładów koniecznych oraz dokumentację fotograficzną. Dnia [...] r. Dyrektor Zakładu Karnego wydał decyzję odmawiającą funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów związanych z uzyskaniem lokalu mieszkalnego. W dniu [...] r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozważając ponownie sprawę Dyrektor Zakładu Karnego wskazał w decyzji, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Ocenę - zgodnie z opinią sędziów wyrażoną w uchwale NSA I OPS 7/08 - czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, dokonuje się na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, czyli złożenia wniosku, a nie na dzień kupna lokalu. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na powyższe, funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyż w dniu złożenia wniosku czyli, [...] r. posiadał lokal mieszkalny spełniający normy mieszkalne określone w art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Dodatkowo organ podkreślił, że z treści art. 90 ustawy o Służbie Więziennej wynika prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie prawo do pomocy finansowej na uzyskanie udziału w takim lokalu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Cel, dla którego funkcjonariusz miałby otrzymać pomoc finansową, a więc "uzyskanie lokalu mieszkalnego", "domu jednorodzinnego" dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej rodziny nie mógłby zostać spełniony w sytuacji, gdyby funkcjonariusz miał uzyskać jedynie ułamkowy udział w takiej nieruchomości, a więc gdyby takim lokalem, czy domem jednorodzinnym w jakiejś części mogła dysponować także osoba trzecia. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy nabędzie on przedmiotowy lokal czy dom na wyłączność, a nie jedynie udział ułamkowy we własności takiej nieruchomości. W tym sensie pojęcie "lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego" nie oznacza tylko samodzielności funkcjonalnej lokalu, ale właśnie oznacza także samodzielność w rozumieniu wyłączności prawa do tego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wskazał, że nie korzystał dotąd z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, aktualnie mieszka w [...] w [...] u rodziców, wniosek złożył zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, który zobowiązuje do przedłożenia wraz z wnioskiem m.in. umowy spłaty zobowiązań finansowych oraz umowę kupna lokalu mieszkalnego, zakupiony lokal jest jego pierwszym i jedynym lokalem, w którym zamieszka po wykonaniu niezbędnego remontu, albowiem lokal nie nadaje się obecnie do zamieszkania ze względy na zły stan techniczny. Odwołujący się powołał się na tezę uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08, a także wskazał na inne orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że nabycie przez funkcjonariusza udziału we współwłasności domu mieszkalnego przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej gdy nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie wyłącza tego funkcjonariusza z kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy. K. W. zwrócił uwagę na treść opinii prawnej wydanej w jego sprawie, z której wynika, że w zaistniałej sytuacji faktycznej jego wniosek jest uzasadniony. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. numer [...] działając na podstawie art. 104, 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 90 ust. 1, 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, iż K. W. nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na wstępie uzasadnienia decyzji, organ II instancji opisał stan faktyczny i prawny zaistniały w sprawie, a także szczegółowo przedstawił stanowisko organu I instancji w tej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera błędne uzasadnienie w części dotyczącej kwestii uzyskania częściowego prawa własności, albowiem organ I instancji uznał, iż prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas gdy nabędzie on przedmiotowy lokal na wyłączność, a nie jedynie udział ułamkowy we własności nieruchomości. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/08 uznał, że w przypadku posiadania współwłasności w odpowiedniej powierzchniowo części lokalu mieszkalnego funkcjonariusz nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, ale tylko w przypadku usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim. W ocenie organu II instancji, dokonanej na podstawie przedłożonej dokumentacji, w rozpatrywanej sprawie funkcjonariusz nie wykazał, iż istnieją usprawiedliwione przesłanki uniemożliwiające mu zamieszkiwanie w uzyskanym lokalu. Organ nie zgodził się z powyższym poglądem odwołującego się, co uzasadnił, że rozpatrując wniosek należy uwzględnić stan faktyczny sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, tzn. czy w dacie złożenia wniosku posiadał z możliwością zamieszkania lokal o przysługującej powierzchni mieszkalnej. Zdaniem organu, niewątpliwym jest, że lokal powinien być wydany kupującemu w terminie do dnia [...] r., a jednocześnie brak jest podstawy do twierdzenia, że nie można było w nim zamieszkiwać. Opis budynku mieszkalnego zawarto w załączonym do dokumentacji operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. W. D. w pkt [...] "Opis budynku mieszkalnego nr [...] i budynku gospodarczego" zawiera zapis, iż budynek mieszkalny jest częściowo umeblowany, jest wykończony w niskim standardzie oraz kwalifikuje się do remontu i modernizacji. Brak jest natomiast w powyższym opisie lokalu jakiejkolwiek wzmianki o tym, że budynek, ze względu na wady techniczne, nie nadaje się do zamieszkania, gdyż stwarzałoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa osób tam zamieszkujących. Fakt niezamieszkiwania w tym lokalu należy wiązać więc wyłącznie z chęcią podniesienia standardu lokalu i poprawy warunków zamieszkania. Organ odwoławczy, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, powołał się na treść uchwały NSA I OPS 7/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że istotą regulacji dotyczących pomocy jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej. Podstawową formą pomocy w uzyskaniu mieszkania jest przydział lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa (art. 90 ust. 1 ustawy). Jest ona alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Z uchwały tej jednoznacznie wynika, że dla ustalenia uprawnienia decyduje data złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca wykluczył możliwość przyznania przydziału mieszkania, w przypadku, gdy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Sądu, funkcjonariuszowi, który ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscu, w którym stale pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, nie przysługuje prawo do przydziału lokalu, a więc także pomoc finansowa. Sąd podkreślił, że przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową, ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Istotna więc jest sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza w chwili składania wniosku, a nie w momencie nabycia domu, czy mieszkania. K. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. i zarzucił jej naruszenie art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Skarżący podał w skardze, że jest funkcjonariuszem w służbie stałej i dotychczas nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, stanowiącym własność jego rodziców. Własnego mieszkania nie posiada, a lokal, którego dotyczy wniosek, jest jego pierwszym i jedynym lokalem. Stan techniczny zakupionego lokalu jest bardzo zły i nie nadaje się do zamieszkania, zanim nie wykona w nim koniecznych remontów. W dniu [...] r. złożył kosztorys remontu mieszkania, które są nakładami koniecznymi i warunkującymi możliwość zamieszkania w lokalu, bowiem stan techniczny mieszkania jest bardzo zły i zagraża bezpieczeństwu lokatorów (nieszczelne kominy, cieknący dach, przepalona instalacja elektryczna, nieszczelna i przestarzała instalacja wodna i kanalizacyjna). Zdjęcia lokalu mieszkalnego sam wykonał dla zobrazowania faktycznego stanu technicznego lokalu. Skarżący podniósł zarzut, że Dyrektor Zakładu Karnego uzyskał dwie opinie radcy prawnego, z których wynika, że przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, lecz opinie te zostały pominięte w toku rozpoznania sprawy. Ponadto, decyzja organu I instancji jest sprzeczna ze stanowiskiem i tezą zawartą w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08). W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie, należało mieć na uwadze fakt, że zakupiony lokal mieszkalny jest pierwszym i jedynym mieszkaniem, oraz ze stan techniczny przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie pozwala na bezpieczne w nim zamieszkiwanie bez zagrożenia dla życia i zdrowia lokatorów. Z przedłożonych dokumentów i zdjęć wynika, że przedmiotowy lokal mieszkalny wymaga remontu, który determinuje zamieszkanie. Skoro organ orzekający miał wątpliwość, czy załączone zdjęcia dotyczą spornego lokalu to mógł przeprowadzić oględziny zakupionego lokalu, właśnie pod kątem jego stanu technicznego i możliwości bezpiecznego w nim zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji powtórzył argumenty i rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy służby więziennej mogą być zaspokajane w dwojaki sposób: poprzez przydział w drodze decyzji lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lub poprzez przyznanie określonych w tej ustawie świadczeń, w tym pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust.1 ustawy. Pomoc funkcjonariusz Służby Więziennej może otrzymać na nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji z powodu błędów procesowych i merytorycznych. Na wstępie należy zaznaczyć, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej trafnie zauważył, że fakt zakupu lokalu mieszkalnego na współwłasność z osobą nie będącą członkiem rodziny nie może być powodem odmowy udzielenia pomocy funkcjonariuszowi. Jednak organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji może bowiem w ramach posiadanych przez siebie uprawnień wynikających z art. 15 kpa, w związku z art. 138 § 1 kpa utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a jedynie zmienić jej uzasadnienie bądź podstawę prawną. Uchylenie decyzji dotyczy jej rozstrzygnięcia, które w tej sprawie było odmowne dla wnioskującego funkcjonariusza i stąd organ drugiej instancji uchylając decyzję pierwszej instancji i jednocześnie wydając ponownie rozstrzygnięcie odmowne dla wnioskodawcy wydał decyzją poza zakresem uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz złożony w odpowiedzi na skargę wniosek dowodowy organu wskazują, że decyzje odmowne w tej sprawie były co najmniej przedwczesne. Wobec pojawiających się wątpliwości wokół problemu możliwości udzielania pomocy finansowej funkcjonariuszom służby więziennej na zakup lokalu mieszkalnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę OPS 7/08 z dnia 29 kwietnia 2009r., w której stwierdził między innymi, że: "nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym. Jak wynika z akt sprawy, K. W. zakupił lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] na współwłasność z osobą nie będącą członkiem rodziny, a stan techniczny lokalu został przedstawiony na zdjęciach, których ksero załączono do akt. Dodatkowo organ w odpowiedzi na skargę wniósł w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci zdjęć dołączonych do operatu szacunkowego nieruchomości wobec istotnych wątpliwości. Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy na rozprawie w dniu [...]r. z następujących powodów. Organy w myśl art. 77 k.p.a. obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedopuszczalne jest aby organ wydał decyzję odmowną dla wnioskodawcy, a następnie zgłaszał wniosek dowodowy wskazujący na istotne wątpliwości w sprawie. Taki wniosek byłby zrozumiały ze strony skarżącego ale nie organu. Wobec istniejących wątpliwości organ pierwszej instancji musi jednoznacznie ustalić czy skarżący mógł w przedmiotowym lokalu zamieszkać po jego zakupie czy też jak wydają się to sugerować załączone kopie zdjęć, lokal był w bardzo złym stanie technicznym i wymagał niezbędnego remontu przed zamieszkaniem w nim. W tym celu Dyrektor Zakładu Karnego przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 77 i dalsze k.p.a. i zapewni skarżącemu czynny udział w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji.