II SA/Sz 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi V. B. i A. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących V. B. i A. B. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1071 ze zm.), art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że podanie V.B. i A.B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostało wniesione po upływie ustawowego terminu określonego w art. 148 K.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ wywiódł, że wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie pozwolenia na budowę, w dniu [...]. Świadczy o tym pismo Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...], doręczone im w wyżej wskazanym dniu. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu [...], a zatem z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie V. i A. B. wnieśli zażalenie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 28, 77, 112, 148 K.p.a., art. 148 K.p.a. w zw. z art. 65 i 112 K.p.a. oraz art. 59, 61, 61 ust. 6 i 7, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, że wskazane w uzasadnieniu postanowienia pismo z dnia [...], zostało wystosowane do nich w odpowiedzi na ich pismo z dnia [...]. Od tak wskazanego pisma nie służył żaden środek zaskarżenia, a skarżący nie otrzymali żadnego pouczenia, choćby w zakresie nadzwyczajnych środków zaskarżenia takich jak wznowienie postępowania. Co więcej z tego pisma wynikało, że organ nie uznał ich za stronę postępowania, tym samym trwając nadal w mylnym przekonaniu co do kręgu stron postępowania. W ocenie V.B. i A.B. powyższa okoliczność przesądza o tym, że termin, o który mowa w art. 148 K.p.a. nie mógł być liczony od dnia doręczenia tego pisma. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, przyznał rację organowi I instancji, że podanie o wznowienie postępowania skarżący złożyli z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Powyższe wynika z okoliczności, że skarżący dowiedzieli się o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] obr. [...] przy [...] z pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...], które otrzymali w dniu [...], zaś stosowny wniosek złożyli dopiero w dniu [...]. Tym samym organ I instancji dokonując wstępnej kontroli wniosku, prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. V. i A. B., działając przez radcę prawnego F.P., zaskarżyli postanowienie Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji lub ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący argumentując zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji zarzucili, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż stosownie do treści przepisu art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia. Wydanie zatem w dniu [...] przez Prezydenta Miasta postanowienia skutkuje tym, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji, ale również i organem II instancji obarczone jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a. Następnie skarżący powielili zarzuty i argumentację odwołania, dodatkowo podnosząc, że już pismo z dnia [...], które załączyli do skargi, należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania istotne jest również pismo z dnia [...], skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo to także należało uznać za wniosek o wznowienie postępowania, który na gruncie art. 65 K.p.a. powinien być przekazany według właściwości do organu, który wydał pierwotną decyzję. Skarżący wyjaśnili, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie mniej o ich statusie strony przesądzają unormowania zawarte w art. 59, 61 oraz 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Tymczasem wydane w sprawie warunki w oczywisty sposób wpływają na sytuację właścicieli działek sąsiednich, naruszając ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według określonego ww. przepisach kryterium zgodności z prawem, Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek nie podzielił w pełni argumentów zawartych w skardze. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], którą to zatwierdzono E. i J. C. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Z uwagi na złożony w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta, wyjaśnić należy, że Sąd nie dopatrzył się zarzucanego rażącego naruszenia przepisów postępowania polegającego, w ocenie strony, na wydaniu postanowienia zamiast decyzji. Jak trafnie wskazali skarżący, kwestię formy prawnej jaką należy przyjąć do załatwienia sprawy w przypadku odmowy wznowienia postępowania reguluje przepis art. 143 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Nie dostrzegli jednak tego, że przepis ten w wersji powołanej w skardze, a więc przewidującej wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania, obowiązywał tylko do dnia 10 kwietnia 2011 r. Z dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. wejścia z życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), przepis art. 149 § 3 K.p.a. uzyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym "odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia". W myśl zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. organ rozpoznając sprawę zobligowany jest do orzekania na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania rozstrzygnięcia. Otóż art. 149 § 3 K.p.a. w wersji znowelizowanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. obowiązywał zarówno w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji jak i organ II instancji. Tak więc Prezydent Miasta odmawiając w dniu [...] wznowienia postępowania trafnie wydał postanowienie, a nie decyzję. Podstawę wydanych w niniejszej sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania stanowiła okoliczność uchybienia przez skarżących regulacji art. 148 K.p.a. wobec wniesienie podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] z naruszeniem ustawowego terminu. Stosownie do § 1 powołanego przepisu, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś w myśl § 2 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że termin przesądzający o skuteczności złożonego wniosku o wznowienie postępowania wynosi jeden miesiąc, przy czym dla rozpoczęcia biegu tego terminu istotny jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, a w przypadku gdy powodem wznowienia stanowi przesłanka niezawinionego braku uczestnictwa w postępowaniu, to istotny jest dzień, w którym wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., wymagane jest ustalenie dwóch okoliczności. Po pierwsze: kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, a po drugie: w jakiej dacie złożono żądanie wznowienia postępowania. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji, zarówno Prezydent Miasta jak i Wojewoda zgodnie przyjęli, że wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożyli w dniu [...], zaś o decyzji dowiedzieli się z pisma Prezydenta Miasta znak A-I [...], z dnia [...] doręczonego w dniu [...]. Uwadze organów umknęła jednak okoliczność, że skarżący już w piśmie z dnia [...] (na które to organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...]) poinformowali Prezydenta Miasta o tym, że wiedzą o wydaniu pozwolenia na budowę obiektu przy ul. [...]. Tak więc ustalenia organów w tej mierze nie sposób uznać za prawidłowe. Powyższe naruszenie, pozostawałoby bez istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji prawidłowości ustaleń organów, że skarżący złożyli wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w dniu [...]. Jednakże i ta okoliczność budzi wątpliwości, skoro organy nie wyjaśniły charakteru wcześniejszego pisma skarżących z dnia [...], co pozwoliłoby na wykluczenie, że pismo to nie stawiło podania o wznowienie postępowania. Zauważyć należy, że skarżący pismo opatrzone datą [...] skierowali do Prezydenta Miasta, powołując się w nim na okoliczność, która może być skutecznie oceniana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, tj. na brak niezawinionego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę z rozbudową budynku gospodarczego o część przeznaczoną na mieszkanie wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Ponadto w piśmie tym wskazali, że wnieśli je w związku z uzyskaniem informacji o wydaniu tejże decyzji nadmieniając, że informacji w tym zakresie nie uzyskali od organu, gdyż nie "uznał nas godnych do poinformowania o tym jako strony postępowania administracyjnego". Zakwestionowali prawidłowość wydania pozwolenia na budowę wskazując na przekroczenie linii zabudowy. Podnieśli, że realizowany na podstawie wskazany decyzji obiekt będzie oddziaływał na jakość ich życia, dlatego też takim postępowaniem organu czują się "oszukani". W związku z tym zwrócili się o udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego nie poinformowano ich o toczącym się postępowaniu. Organ potraktował powyższe pismo jako żądanie uzyskania informacji, nie mniej jednak treść tego pisma w połączeniu z bezspornym faktem niedoręczenia skarżącym decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę i upływu terminu do wniesienia odwołania powinno skutkować rozważeniem przez organ, czy w istocie intencją strony było wyłącznie żądanie udzielenia informacji, czy też dążenie do podjęcia obrony swoich praw poprzez zakwestionowanie wydanej decyzji, w trybie postępowania nadzwyczajnego. W przypadku gdy charakter pisma nie jest jednoznaczny wówczas obowiązkiem organu jest właściwe precyzyjne ustalenie treści podania poprzez wezwanie strony o jego uzupełnienie. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2090/11, w którym zaznaczono, że "w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania jego żądania" (wyrok opublikowany w lex nr 1139823). Stosownie do art. 7, 8 oraz art. 9 K.p.a. organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, w tym obowiązany jest do podejmowanie wszelkich kroków celu wyjaśnienia sprawy, jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki oraz udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wszak strona (wnioskodawca) może nie mieć świadomości co do przysługujących jej uprawnień i instytucji, z których może skorzystać, zatem to na organach administracji spoczywa obowiązek czuwania nad tym, aby strona (wnioskodawca) nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, (por. wyrok WSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 257/09, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie poinformował skarżących o przysługujących im środkach umożliwiających dochodzenie ich słusznych praw, ani nie wezwał do określenia charakteru pisma z dnia [...]. Tym samym nie rozważył, czy pismo to nie może stanowić wniosku o wznowienie postępowania. W takiej sytuacji za przedwczesne uznać należy stanowisko organów, że żądanie wznowienia postępowania, jako inicjujące postępowanie, zostało zgłoszone pismem z dnia [...], a w konsekwencji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu. Z kolei pismo skarżących z dnia [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozostawia żadnych wątpliwości co do wniosku w nim zawartego. Z pisma tego wynika, że skarżący żądają wyłącznie przeprowadzenia kontroli budowy na działce nr [...] w [...] pod kątem zgodności jej realizacji z pozwoleniem na budowę uzasadniając to żądanie m.in. okolicznością braku udziału w tym postępowaniu. Wobec powyższego nieuprawniony jest pogląd wyrażony w skardze, że pismo to należało potraktować jako podanie o wznowienie postępowania. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących w zakresie przysługującego im statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wyjaśnić należy, że co do zasady w przypadku wpłynięcia podania z żądaniem wznowienia postępowania organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania warunków formalnych, w tym do ustalenia, czy z podaniem wystąpiła osoba będąca stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Brak spełnienia tej przesłanki podmiotowej obliguje organ, podobnie jak w przypadku niezachowania terminu, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje podmiot na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wówczas organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (podobnie: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, lex nr 510752). W myśl bowiem art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tych też względów argumenty podniesione w skardze i w odwołaniu odnoszące się do statusu strony, w zaistniałej sytuacji procesowej, nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że postanowienia organu I instancji oraz organu II instancji wydano z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 K.p.a., zaś rozstrzygnięcie organu II instancji, dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzone uchybienia, ze względu na to, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zadecydowały o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu I instancji będzie wyjaśnienie charakteru pisma skarżących z dnia [...], w szczególności w kontekście ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania, a następnie dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego sprawy prowadzonej w przedmiocie wznowienia postępowania i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I. Rozstrzygnięcie w punkcie II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w punkcie III - stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 tejże ustawy.