II SA/Sz 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7, art. 8 ust. 1, art. 39, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2016 r. M.K. zwrócił się o przyznanie jednorazowej zapomogi na zakup opału na zimę. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego wskazując, że dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawcy wynosi [...] a zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Od przedmiotowej decyzji odwołał się M.K. podnosząc, że jego zdaniem przedmiotowa decyzja jest niesprawiedliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżoną decyzję, za bezsporny uznało fakt, że dochód rodziny wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku przekroczył kwotę kryterium dochodowego kwalifikującego do pomocy społecznej, tj. [...] zł na osobę. Powołując się na akta sprawy Kolegium ustaliło, że oboje małżonkowie są osobami w wieku aktywności zawodowej, lecz nie pracują zawodowo. Wnioskodawca jest rencistą. Jego żona nie podejmuje działań w kierunku podjęcia pracy zarobkowej. Nie jest zarejestrowana jako osoba poszukująca pracy. Rodzina utrzymuje się z renty w kwocie [...] zł i zasiłku rodzinnego – [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosi więc [...] zł, czyli na jedną osobę w rodzinie przypada kwota [...] zł. Ponadto rodzina otrzymuje świadczenia wychowawcze w kwocie [...] zł miesięcznie i dopłaty do wyżywienia córki w internacie, których nie doliczono do dochodu rodziny. Dochód na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł niewątpliwie przekracza kwotę [...] zł, zatem odmowa przyznania stronie prawa do zasiłku celowego była uzasadniona. Jednakże w ocenie Kolegium, organ I instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę także w aspekcie prawa do specjalnego zasiłku celowego. Brak w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego tej formy pomocy, świadczy więc o rażącym naruszeniu art. 7, art. 9 i art. 107 K.p.a. Rozpoznając wniosek o pomoc społeczną organ zobligowany jest bowiem do uwzględnienia wszystkich przepisów i form pomocy jakie w sprawie wszczętej z wniosku strony mogą mieć zastosowanie. Zatem według Kolegium, organ I instancji po zwrocie akt, powinien rozpoznać uprawnienie strony do zapomogi finansowej na wskazany we wniosku cel, tj. zakup opału na zimę, nie tylko jako zasiłku celowego, ale również w aspekcie prawa do specjalnego zasiłku celowego, czyli w oparciu o przepisy art. 41 pkt 1 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i wymaga wnikliwej analizy oraz wyczerpującego uzasadnienia. M.K. zaskarżył opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznając ją za krzywdzącą. Podniósł, że wystąpił o przyznanie zasiłku, gdyż stracił dodatek mieszkaniowy i energetyczny. Nadto wyjaśnił, że jest rencistą i inwalidą II grupy, zaś jego żona nie może podjąć pracy ponieważ stan jego zdrowia uniemożliwia jej to. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. skarżący podtrzymując skargę wyjaśnił, że oczekiwał od organu II instancji jednoznacznego zobowiązania Burmistrza do przyznania mu wnioskowanej pomocy albo przyznania takiej pomocy przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., mocą której uchylono decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika wprost, że wydanie tzw. decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty (por. wyrok WSA z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 295/16, lex nr 216531). Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują Sąd o zaistnieniu przesłanek do uchylenia decyzji Burmistrza o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności podzielić należy stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 9 i 107 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej wynik. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, skarżący wystąpił o przyznanie wsparcia finansowego na zakup opału, co wymagało wszechstronnego rozważenia wniosku w oparciu o wszelkie formy pomocy pieniężnej przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930), zwanej dalej "u.p.s.". Tak formułowane żądanie, doprecyzowane w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, nie pozostawiało bowiem żadnych wątpliwości, iż pomoc w zaspokojeniu zgłoszonej potrzeby (pokrycie zakupu opału) realizowana powinna być w formie zwykłego zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 u.p.s. Przy czym analiza akt sprawy potwierdza ustalenia organów, iż w przypadku skarżącego brak było podstaw do przyznania tego rodzaju świadczenia z uwagi na to, że dochód na członka rodziny skarżącego wynoszący [...] zł przekraczał kwotę dochodu określoną przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. [...] zł (tzw. kryterium dochodowe). Co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej (w tym z art. 39 u.p.s.), uzależnione jest od spełnienia przesłanki kryterium dochodowego, z wyjątkiem m.in. specjalnego zasiłku celowego, który stosownie do art. 41 pkt 1 ustawy, może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Wobec powyższego zgodzić należy się z Kolegium, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ I instancji, zobligowany był także do rozważenia możliwości przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, który odpowiada istocie zasiłku celowego jak i nie podlega zwrotowi. W świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpoznanie wniosku wymaga jednoznacznego i wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności mogących stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem lektura decyzji z dnia [...] r. dowodzi, że organ I instancji nie sprostał powyższym obowiązkom, skoro pominął wyjaśnienie przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Powyższe stanowi o istotnym uchybieniu obowiązującym przepisom prawa i uzasadniało przekazanie sprawy organowi I instancji celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego jej rozpoznania. Wbrew twierdzeniom strony, w opisanej sytuacji organ odwoławczy nie mógł sam orzec o przyznaniu wnioskowanej pomocy, gdyż czynienie ustaleń jak i rozważenie kwestii, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 pkt 1 ww. ustawy, skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, przy czym postępowanie toczące się przed organem odwoławczym nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, w tym rozszerzać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok WSA z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/15, wyrok WSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 48/17). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie rozważył wniosku skarżącego w kontekście możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, to organ odwoławczy pozostając związany zakresem sprawy rozpoznanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie był uprawiony do samodzielnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej kwestii, a jedynie do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 K.p.a. Nadto podkreślić trzeba, że podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu wyklucza możliwość narzucenia przez organ odwoławczy organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy to pozytywnego dla strony, czy też negatywnego. Na mocy art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązany jest jedynie do wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zaś do wydawania poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Za takim sposobem rozumienia ww. przepisu przemawia również zasada dwuinstancyjności postępowania. Tym samym przyjęcie poglądu przeciwnego, reprezentowanego przez stronę, byłoby do nie pogodzenia z art. 138 § 2 K.p.a. jak i art. 15 K.p.a., gdyż sprowadzałoby postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawiało organ I instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Stąd podnoszony przez skarżącego brak w zaskarżonej decyzji zobowiązania Burmistrza do przyznania wnioskowanej pomocy nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa, lecz jest rezultatem prawidłowego ich zastosowania. Podsumowując, zgłoszone przez stronę zarzuty okazały się nieuzasadnione, albowiem organ odwoławczy zasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., wydając prawidłowe rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.