II SA/Sz 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę schodów zewnętrznych i wymianę okna na witrynę wejściową w miejscowości M. przy ul. [...], gmina M. , na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a nadto kompletność projektu budowalnego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń jak również informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Ponieważ do powyższej decyzji nie dołączono decyzji Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na A. G. obowiązek uzupełnienia wniosku o brak wskazany w ww. postanowieniu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia. Inwestor z nałożonych obowiązków wywiązał się w terminie. Jednocześnie zmienił zakres planowanej inwestycji poprzez wykreślenie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcje usługowe, dopisując wymianę okna na witrynę wejściową. Projekt został przy tym wykonany przez uprawnionego projektanta należącego do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. P., podnosząc, że nie pozwala ona "dobudować innych schodów do lokalu obok, na który również została wydana decyzja o warunkach zabudowy". Dodał, że lokal objęty decyzją pozwolenia na budowę nr [...] posiada już wejście oraz schody wejściowe, a budowa kolejnych blokuje tylko budowę schodów w lokalu sąsiednim. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uchylił opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że budynek na działce nr [...] stanowi współwłasność Gminy M. w [...] części stanowiącej 17 mieszkań w użytkowaniu wieczystym z właścicielem jednego z mieszkań stanowiącym [...] część całego budynku. Działka drogowa nr [...] stanowi własność Gminy M. . Na usytuowanie na działce nr [...] schodów zewnętrznych do budynku na działce nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. wydał decyzję o warunkach zabudowy z [...] r., a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...] na cele budowlane. Wniesione odwołanie od decyzji Starosty [...] stanowi jednocześnie wycofanie K. P. – jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w M., dz. nr [...] – zgody na realizację ww. inwestycji. Zdaniem Wojewody, projektowana inwestycja przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną (ściany zewnętrzne budynku mieszkalno-usługowego), zatem inwestor winien posiadać zgodę współwłaścicieli na wykonanie ww. robót budowlanych. Inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 2 k.p.a., przy czym korzysta ono z domniemania prawdziwości dopóki nie jest sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi z urzędu. W razie jednak wątpliwości podlega ocenie organu na zasadach i w trybie wskazanym w k.p.a. Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się od udzielonej wcześniej zgody, a skuteczność jej wycofania winien ustalić sąd na podstawie powództwa cywilnego. Wycofanie zgody wyklucza wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie jeden ze współwłaścicieli na etapie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczył, że nie wyraża zgody na przedstawioną inwestycję, czyli złożone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stoi w sprzeczności z ze stanem faktycznym. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli na ww. roboty budowlane stanowi, że organ nie może wydać pozwolenia na ich realizację. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. G.. Wymieniony zarzucił wspomnianej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a., art. 61, 82, 84, 87 i 88 k.c. poprzez błędne ustalenie, że inwestycja obejmuje roboty budowlane na działce nr [...], ingeruje w ściany zewnętrzne budynku na działce [...] i wymaga ona zgody K. P.. Ponadto podniósł zarzut braku ustalenia jakie czynności poczynił K. P. w celu wykonania schodów zewnętrznych do swojego lokalu, na czym polega hipotetyczna kolizja i czy faktycznie istnieje oraz jakie uzgodnienia skarżący K. P. poczynił w tym zakresie z Gminą i jej architektem, jak również zarzut błędnego i pozbawionego analizy prawnej ustalenia, że K. P. mógł zgodę na wykonanie robót przez skarżącego wycofać, i że tę zgodę faktycznie wycofał. Skarżący zaznaczył, że jego lokal jest lokalem użytkowym, posiadającym już powiększony otwór okienny na drzwiowy. Wymiana przeszklonych drzwi balkonowych na identyczne wymiarowo wyjściowe/witrynowe przeszklone jest czynnością montażową, nie objętą tym postępowaniem, nie ingerującą w części wspólne, nie wymagającą zgłoszenia robót ani uzyskania pozwolenia na budowę. Projekt i pozwolenie na budowę obejmuje roboty budowlane polegające na dobudowaniu schodów zewnętrznych, które w całości mają być posadowione na działce nr [...]. Schody nie będą w ogóle połączone ze ścianą budynku na działce nr [...]. Strona podniosła ponadto, że K. P. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dobudowy schodów zewnętrznych i wewnętrznych na działkach [...] lub [...], natomiast skarżący uzyskał taką decyzję w zakresie dobudowy schodów zewnętrznych na działce nr [...], wobec czego schody skarżącego nie mogą z oczywistych względów kolidować ze schodami K. P.. Zdaniem skarżącego, składając oświadczenie o wyrażeniu zgody na posadowienie schodów zewnętrznych na potrzeby postępowań o warunki zabudowy, zarówno skarżący jak i K. P., świadomi byli swoich zamierzeń budowlanych. Obaj są jubilerami, prowadzą działalność gospodarczą w tej samej branży i lokale miały im służyć do tych samych celów. Nie może być więc mowy o błędzie K. P. w zakresie udzielonej zgody, a nawet jeśli, to nie złożył on w tym zakresie żadnego oświadczenia. Strona dodała, że zgodnie z art. 61 § 1 k.c. odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem. W realiach sprawy jest oczywiste, że oświadczenie takie zostało złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego oraz zostało skierowane nie do adresata oświadczenia, a do organu. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczność istnienia otworu drzwiowego i drzwi w lokalu skarżącego, posadowienia planowanych schodów w całości na działce nr [...], nieplanowania przez K. P. budowy schodów na działce nr [...], wzajemnego wyrażenia zgody na budowę schodów przez K. P. i skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadzić dowód z dokumentów dołączonych do skargi A. G. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dobudowę schodów zewnętrznych i wymianę okna na witrynę wejściową w budynku mieszkalno-usługowym położonym przy ul. [...] w M., dz. nr [...] obręb [...] M.. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z kolei w myśl art. 33 ust. 2 wspomnianej ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe przepisy, organ pierwszej instancji uznał, że inwestor – po uzupełnieniu wniosku o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – spełnił wszystkie warunki niezbędne do wydania mu decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Dołączył bowiem wszystkie dokumenty o jakich mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś przedmiotowy projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta należącego do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Organ uznał także, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością objętą złożonym wnioskiem na cele budowlane. Rozpoznając odwołanie K. P. od powyższej decyzji, Wojewoda nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. W jego ocenie bowiem, odwołanie K. P. (jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w M., dz. nr [...]) stanowi wycofanie zgody na realizację ww. inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się od udzielonej wcześniej zgody, a skuteczność jej wycofania winien ustalić sąd na podstawie powództwa cywilnego. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że cofnięcie zgody jest możliwe aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną, przy czym wyklucza ono wydanie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy nie tylko uchylił decyzję Starosty [...], ale także odmówił A. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie należy uznać za przedwczesne. Zadaniem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ stosuje instytucję reformacji i orzeka co do istoty sprawy wówczas gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postpowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Taka sytuacja nie zachodziła jednak w tym przypadku. W pierwszym rzędzie, należy wskazać, że zważywszy na treść skargi, wątpliwości budzi okoliczność jakie faktycznie przedsięwzięcie było przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący podnosi bowiem, że należący do niego lokal jest lokalem użytkowym, posiadającym już powiększony otwór okienny na drzwiowy, zaś wymiana istniejących przeszklonych drzwi balkonowych na identyczne wymiarowo wyjściowe/ witrynowe przeszklone jest czynnością montażową, nie objętą tym postępowaniem, nie ingerującą w części wspólne, nie wymagającą zgłoszenia robót ani uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało jaka faktycznie miała być treść wniosku A. G. z dnia [...] r. o pozwolenie na budowę, czy obejmowała ona jedynie dobudowę schodów zewnętrznych czy dodatkowo także "wymianę okna na witrynę wejściową". Podkreślenia wymaga, że wniosek z dnia [...] r. w punkcie 5, dotyczącym nazwy planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego) zawiera przekreślenia i dopiski, które nie zostały opisane, a przy tym zamieszczono pod nimi jedynie nieczytelny podpis. Nie sposób zatem stwierdzić ani kto ani kiedy naniósł zmiany na tym wniosku. Dodać należy także, że wydana skarżącemu w dniu [...] r. decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła jedynie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcje usługowe na działce o nr ewid. gruntu [...] obręb [...] M. oraz dobudowy schodów zewnętrznych na działce o nr ewid. gruntu [...] obręb [...], M.. Nie zawiera ona jakichkolwiek zapisów dotyczących ewentualnych drzwi wejściowych, w aktach brak jest informacji, wskazujących na to, czy w tym zakresie toczyło się wcześniej jakiekolwiek postępowanie. Organ nie wskazał przy tym, z jakich względów uważa inwestycję za przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Wskazał jedynie, że dotyczy ścian zewnętrznych budynku mieszkalno-usługowego jednak nie wiadomo, czy miał w tym wypadku na myśli dobudowę schodów czy wymianę okna na witrynę wejściową. Tymczasem skarżący wskazuje, że dobudowywane schody nie będą połączone ze ścianą budynku na działce nr [...], w całości mają być posadowione na działce nr [...]. Jednocześnie podkreśla, że jego lokal posiada już powiększony otwór okienny na drzwiowy, wobec czego, w jego ocenie wymiana drzwi balkonowych na wyjściowe/witrynowe przeszklone jest jedynie czynnością montażową nie wymagającą ani zgłoszenia robót ani też uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnieniem tych okoliczności w żaden sposób nie zajął się, skupiając się na jednym tylko zagadnieniu – dotyczącym wycofania prze K. P. zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Co więcej, uznając, że wcześniej taka zgoda była organ oparł się na dokumentacji, w której brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, kiedy i jakiej treści, na jaką inwestycję zgodę wymieniony wyraził. Należy podkreślić, że jedynym dokumentem, dotyczącym zgody na "dobudowane schodów zewnętrznych zgodnie z projektem i ustaleniami nad otworem okiennym piwnicy przy lokalu nr [...] Armii Polskiej [...]", jest kserokopia pisma z dnia [...] r. podpisana przez T. prawdopodobnie J. (podpis nie jest czytelny), znajdująca się na karcie 10 projektu budowlanego. Organ nie rozważał także jak należy odczytywać zawarte w piśmie z dnia [...] r. oświadczenie K. P., że jest w stanie "bez toczenia dalszych zbędnych sporów wyrazić zgodę na inwestycję Pana A. G. pod warunkiem budowy przez niego schodów, w taki sposób, który nie będzie kolidował z inwestycją, która została zaprojektowana" na jego zlecenie. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się ten organ w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z przyczyn opisanych powyżej, należy stwierdzić, że uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie rozważył z należytą starannością wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto, w tym wypadku doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem w sprawie nie zebrano i nie oceniono pełnego materiału dowodowego, który pozwalałby ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi