II SA/Sz 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] nr [...] , na podstawie art. 104 Kpa, art. 96 ust.1 w związku z art. 95 pkt 7 i art. 97 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 2 ust.2 i § 14 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. S. z dnia [...] o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], o powierzchni 0,9003 ha, w obrębie [...] miasta K., stanowiącej własność wnioskodawcy, dla której to nieruchomości urządzona jest księga wieczysta [...], orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej działki. Organ ustalił, iż właściciel nieruchomości, D. S., wystąpiła o zatwierdzenie projektu podziału ww. nieruchomości w celu wydzielenia zabudowanych działek budowlanych w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku załączyła projekt podziału nieruchomości sporządzony przez uprawnionego geodetę K. B. na kopii mapy zasadniczej w skali 1 :500. Operat podziału nieruchomości został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 sierpnia 2006 r. pod nr [...] W trakcie weryfikacji złożonej dokumentacji organ stwierdził, że projektowane działki nie spełniają definicji powołanej w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż zdaniem organu jedna z cech wymienionych w definicji (wielkość) uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tych działkach. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił więc zatwierdzenia projektowanego podziału. Od decyzji tej pismem z dnia 08 września 2006r. odwołał się pełnomocnik strony twierdząc, że działki spełniają kryteria wynikające z art. 4 pkt 3a ustawy, a organ nie jest w stanie potwierdzić, że jest inaczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [...] z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu podziału. Pełnomocnik strony pismem z dnia 15.06.2007 r. odwołał się od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [...] z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 01.10.2007 roku pełnomocnicy właściciela zostali zawiadomieni o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczących projektu decyzji zatwierdzającej podział działki. Niniejsze zawiadomienia zostały skutecznie doręczone pełnomocnikom strony w dniach 04.10.2007r. i 09.10.2007r. W dniu 22 października 2007r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218), w wyniku której art. 95 pkt 7 ustawy otrzymał nowe brzmienie: ,,7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;", w miejsce "wydzielenie działki budowlanej". Jak wynika z ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego, żaden z budynków nie zaspokaja podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich, w związku z czym nie może zostać uznany za budynek mieszkalny. Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] D. S. złożyła odwołanie, w którym podtrzymała swój wniosek i wskazany przez nią jako podstawę podziału przepis art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), w związku z art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że odmowa podziału działki nr [...], w świetle wniosku strony i argumentów przytoczonych przez organ I instancji, jest uzasadniona. W omawianej sprawie wnioskodawczyni wskazała cel podziału, w oparciu o który organ I instancji powinien rozpatrzyć sprawę, a mianowicie podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego celem wydzielenia działki budowlanej. Organ I instancji odmówił zatwierdzenia podziału w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprzednio jednak umożliwił stronie, działającej wówczas poprzez swoich pełnomocników, czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, do czego był zobowiązany w myśl art. 10 Kpa. We wniosku o podział nieruchomości niezależnie od planu miejscowego, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, należy wskazać cel podziału, aby organ podziałowy mógł ustalić, czy wydzielane działki stanowią cel podziału, czy też stanowią jedynie wynik podziału. Istotne jest przy tym to, by organ, przed podejmowaniem czynności w postępowaniu podziałowym, wiedział o celu podziału i mógł odpowiednio, zgodnie z prawem, załatwić wniosek. Ten warunek został przez wnioskodawczynię spełniony i organ I instancji nie mógł wydać innej decyzji. Przepis art. 95 pkt 7 dotyczy podziału nieruchomości polegającego na wydzieleniu działki budowlanej (jednej) niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przedłożony do wniosku strony projekt podziału działki nr [...] polega na wydzieleniu 17 działek budowlanych zabudowanych budynkami niemieszkalnymi oraz działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną. Zarzut strony, że zmiana treści art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218), nie ma wpływu na ważność wniosku z dnia 18 sierpnia 2006 r. - nie znajduje uznania w świetle art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, prowadzi się na podstawie jej dotychczasowych przepisów. W tym przypadku nie mamy do czynienia z nową ustawą o gospodarce nieruchomościami, a jedynie ze zmianą niektórych jej przepisów . Powyższa decyzja została zaskarżona przez D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniosła, iż decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 9 Kpa, art. 15 Kpa, art.104 i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 96 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. D. S. zauważyła także, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], której jest właścicielem, toczyło się od dnia 18 sierpnia 2006 r. Po uchyleniu pierwszej odmownej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia , ponowne postępowanie organ I instancji prowadził ponad pół roku, naruszając w sposób rażący przepis art. 35 Kpa dotyczący terminowości sprawy. W trakcie postępowania Kierownik Biura Obsługi Inwestora Urzędu Miasta K. wystąpił do organu odwoławczego i wnosił o wyjaśnienie 3 rozbieżnych uzasadnień w trzech sprawach dotyczących podziałów nieruchomości. Takiej procedury nie przewiduje ustawa Kodeks postępowania administracyjnego. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie może być udzielana przez organ odwoławczy z powodu konieczności indywidualizacji sprawy, a także ze względu na wymóg kodeksowy zapewnienia możliwości kontroli instancyjnej prowadzonych przez organ rozstrzygnięć i niesprowadzania orzekań w sprawie do jednej instancji. W konsekwencji rażąco przewlekłego postępowania prowadzonego ponownie przez organ I instancji została wydana dnia [...] przez Prezydenta m. K. decyzja znak:[...] odmawiająca wnioskowanego przez skarżącą podziału nieruchomości. Ponownie złożone zostało odwołanie od tej decyzji, a wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie ze względów proceduralnych stanowiło o uchyleniu tej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Trzeci raz prowadzone przez organ I instancji postępowanie trwało osiem miesięcy i zakończone zostało decyzją wydaną dnia [...] przez Prezydenta m. K. nr [...], która kolejny raz odmawia zatwierdzenia podziału nieruchomości. Treść decyzji odmownej organ uzasadnił znowelizowanym art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu ostatnim organ I instancji nie występował już do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozbieżności w orzekaniu w sprawach analogicznych, mimo że nie otrzymał w tej sprawie pisemnych wyjaśnień. Skarżąca podniosła, iż nie może wykluczyć, że takie informacje uzyskał telefonicznie wcześniej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. D. S. podniosła, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w decyzji jest sprzeczne z prawem, rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego, zasadę równości Konstytucyjnej stron wobec prawa, chronione przez ustawę zasadniczą prawo własności. Wskazała przy tym na akceptowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekłości postępowania, której wielokrotnie dopuścił się organ I instancji oraz niedopuszczalnej ingerencji tego organu w prawa i zamierzenia inwestycyjne. Działka zabudowana budynkami, którą nabyła, stanowi jej własność i dla prawidłowego korzystania z niej oraz realizacji własnych projektów zdecydowała się na podział. Projekt podziału sporządziła osoba uprawniona. Fakt złożenia wniosku przed dwoma laty i dwukrotnego uchylania decyzji przez SKO świadczy o uniemożliwianiu inwestorowi z zewnątrz podejmowania działań, które są dopuszczane prawem, ale nie inspirowane przez Urząd w K.. Decyzja ostateczna, którą wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] nie poprzedzona została dokładnym postępowaniem wyjaśniającym. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zaś warunków wskazanych w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Interpretacja dotycząca zmiany przepisów jest arbitralną interpretacją organu nie mającą potwierdzenia w stanowisku doktryny prawa i orzecznictwa. Konsekwencją długotrwałej bezczynności organu I instancji jest doprowadzenie do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, które uzasadniono zgodnością z obowiązującym prawem, podczas gdy notoryjnością jest prowadzenie postępowania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i wszczęcia tego postępowania. Ocena stanu zainwestowania działki winna odbyć się na tle przepisów obowiązujących w tym okresie. Skarżąca podniosła także, iż organ odwoławczy sprawuje funkcje nadzorcze w stosunku do organu I instancji, stąd w jej odczuciu, winien wskazać w swych decyzjach na naruszenie art. 35 Kpa przez Prezydenta m. K., a także podnieść istnienie konsekwencji wynikających z unormowania art. 38 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest także zasadą konstytucyjną. Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc szeroko, iż "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", obejmuje podmiotowo nie tylko organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne, ale także inne podmioty uprawnione do stosowania prawa. Przepis ten nawiązuje zresztą do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Wszystko to sytuuje zasadę legalności i praworządności jako podstawową zasadę ogólną postępowania administracyjnego, która wymaga, aby organ administracji orzekający w sprawie generalnie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów przejściowych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (patrz: wyrok NSA z 16.05.2007 r. sygn. akt I OSK 1080/06 LEX 342503 ). W dacie orzekania w niniejszej sprawie zarówno przez organ I instancji ([...]), jak i przez organ odwoławczy ([...]), przepis pkt 7 art.95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 z późn. zm.) obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz.1218), zwaną dalej "ustawą zmieniającą": "Niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Przepis przejściowy ustawy zmieniającej – art.10 – ustala zasadę, iż art.95 pkt 7 w nowym brzmieniu obowiązuje po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy (Dz.U. z dnia 21 września 2007 r.) czyli od 22 października 2007 r. Skoro więc wniosek skarżącej ponownie rozpatrywany był po terminie od którego obowiązywało nowe brzmienie pkt 7 art.95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy administracji publicznej miały obowiązek – zgodnie z wymienioną na wstępie zasadą legalności i praworządności – zastosować, nawet do rozpatrzenia wniosku złożonego w 2006 r., nowe brzmienie przepisu. Co prawda w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie wyjaśniło kwestie związane z zastosowaniem nowego brzmienia przepisu, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Artykuł 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera generalną zasadę obowiązującą przy dokonywaniu podziału nieruchomości. Zgodnie z nim podział nieruchomości może nastąpić, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zasadą zatem jest, że istnienie planu miejscowego i jego ustalenia przesądzają o podziale nieruchomości. Jednakże od zasady tej przepisy ustawy przewidują wyjątki. Pierwszy wynika już z art. 93 ust. 1 zdanie drugie, gdzie w razie braku planu stosuje się art. 94. Przepis ten przewiduje, iż w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnym przepisem szczególnym, który stanowi kolejny wyjątek od zasady wymienionej w art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze, jest art. 95 ustawy, który wymienia sytuacje powodujące możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można dokonać, gdy plan miejscowy istnieje - niezależnie od jego ustaleń, a więc inaczej aniżeli stanowi to art. 93 ust. 1, albo jeżeli planu miejscowego nie ma - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w obu wypadkach podział może nastąpić tylko gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu czy decyzji przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie. Skoro więc skarżąca wniosła o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, na podstawie art.95 pkt 7 ww. ustawy, ocenie organów podlegało wyłącznie spełnienie celu wynikającego z tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy – wniosku strony wraz z załącznikami - nieruchomość położona w K., przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...], o powierzchni 0,9003 ha, w obrębie [...] miasta K., stanowiąca własność skarżącej, dla której to nieruchomości urządzona jest księga wieczysta [...], ma zostać podzielona w celu wydzielenia 17 działek budowlanych oraz działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną. Dodać należy, że nieruchomość w chwili wydawania decyzji ostatecznej, zabudowana była jedynie obiektami gospodarczymi oraz innymi i nie ma na niej ani jednego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji, Sąd uznał za zasadny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że nie jest możliwe zatwierdzenie wnioskowanego przez skarżącego podziału na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sposób przedstawiony na mapie podziału, z której wynika propozycja wydzielenia 17 działek budowlanych oraz działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną, skoro przepis art.95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia do dokonania podziału w celu "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Wykładnia gramatyczna ww. przepisu wskazuje bowiem, iż ustawodawca używając liczby pojedynczej, stworzył możliwość wydzielenia niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jedynie jednej działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy i prawidłowy nie wyjaśnia wszystkich przesłanek przemawiających za wydanym rozstrzygnięciem, to jednak zawiera niezbędne elementy określone w art.107 § 3 Kpa – wskazanie dowodów na których organ się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Żądanie wskazania w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji rozstrzygał sprawę z naruszeniem terminów określonych w art.35 Kpa, jest nieuzasadnione. Przewlekłość postępowania może być podnoszona przez stronę w toku postępowania administracyjnego w trybie art.37 Kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.