II SA/Sz 608/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy w Świeszynie z dnia 26 stycznia 2006 r. nr XXVIII/190/06 w sprawie opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zastępca Prokuratora Rejonowego w K. pismem z dnia [..] r. wniósł, za pośrednictwem Rady Gminy, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. a uchwałę Rady Gminy w Świeszynie nr XXXVII/190/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w części obejmującej § 2 ust. 4. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucał sprzeczność § 2 ust. 4 z dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad technik prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez nadanie w zaskarżonym przepisie własnej treści terminowi "dzień", wbrew regulacji zawartej w przepisie art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, Prokurator wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 4 uchwały Rady Gminy Świeszyno Nr XXXVII/190/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego- jako sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że akty prawa miejscowego jako konstytucyjne źródła prawa, obowiązujące na terenie właściwości miejscowej organów, które je ustanowiły (art. 94 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane jedynie w ramach delegacji ustawowej i zajmują pozycję podrzędną w stosunku do ustaw. Z tego powodu nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które zostały już w ustawie uregulowane w sposób wyczerpujący. Prokurator zwrócił uwagę na brzmienie § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym przez dzień zajęcia rozumie się także zajęcie pasa drogowego trwające krócej niż 24 godziny. Tymczasem przepis art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W ocenie skarżącego postanowienie § 2 ust. 4 uchwały jest sprzeczne z § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", albowiem regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wyznaczonego w art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 2, 4, 5, 6 ustawy o drogach publicznych. Nadto podniósł zarzut naruszenia § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalającej znaczenia określeń ustawowych, w szczególności zaś definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Nieprzestrzeganie tego zakazu prowadziłoby do nieuzasadnionej zmiany treści ustawy przez akt niższego rzędu. Rada Gminy Świeszyno w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 3 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ podał, że skargę traktuje jako: "wyraz wyłącznie dążenia do wirtualnej poprawy statystyk prokuratury co ze strzeżeniem praworządności nie ma nic wspólnego". Rada podała również, że dostrzegając mankament prawny wskazany w skardze, Wójt Świeszyna podjął inicjatywę uchylenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 4 i na najbliższej sesji Rady Gminy w Świeszynie zostanie podjęta uchwała w sprawie uchylenia kwestionowanego przepisu. Okoliczność ta zostanie wykazana w odrębnym piśmie, po uchwaleniu uchwały, co uzasadniać będzie wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Pismem z dnia [..] r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że na sesji w dniu [..] Rada Gminy w Świeszynie podjęła uchwałę nr XI/58/15 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego, na podstawie której utraci moc uchwała będąca przedmiotem skargi. Z pisma wynika nadto, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2015 r. Organ przedłożył nadto potwierdzenie wysłania uchwały do Urzędu Wojewódzkiego w S.. Obecna na rozprawie w dniu [...] r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S. B. R. oświadczyła, że podtrzymuje skargę ze względu na to, że zaskarżony przepis uchwały wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na podstawie art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym - w przypadku skargi na akty prawa miejscowego - nie jest ograniczony terminem. Uchwała Rady Gminy w Świeszynie nr XXXVII/190/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 44, poz. 795) jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, których zarządcą jest gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Przedmiot skargi stanowi przepis § 2 ust. 4 powołanej wyżej uchwały, który - w ocenie skarżącego - narusza przepisy "Zasad techniki prawodawczej", albowiem wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w przepisie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że Rada Gminy w Świeszynie podejmując uchwałę w oparciu o powołany wyżej przepis mogła uchwalić akt obejmujący jedynie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Nie była natomiast uprawniona do ustalania jakichkolwiek definicji czy określeń w zakresie materii objętej upoważnieniem ustawowym. Tymczasem, jak słusznie zwrócił uwagę Prokurator, w § 2 ust. 4 uchwały została zawarta materia, do której uregulowania Rada Gminy nie była upoważniona, albowiem w przepisie tym nie tylko zostało zdefiniowane pojęcie "dzień zajęcia", ale również definicja ta stanowi powtórzenie – modyfikację stylistyczną, pojęcia uregulowanego w art. 40 ust. 4 in fine ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.11.2009, sygn. akt II OSK 1256/09 (dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Podkreślenia również wymaga, że naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy, że to samo pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim jest uchwała, może być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę oraz zawartego w niej żądania umorzenia postępowania ze względu na podjęcie uchwały eliminującej wadliwy przepis z obrotu prawnego, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie to jest niezasadne. W dacie orzekania w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy w Świeszynie nr XXXVII/190/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem uchwała, która ją formalnie derogowała - jak podał pełnomocnik organu - wejdzie w życie z dniem 1 września 2015 r. Nieuprawniony z powyższych względów jest zarzut bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Nadto podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności przepisu uchwały wywołuje skutki ex tunc i również z tego powodu teza o bezprzedmiotowości postępowania jest nieuzasadniona. Nieuprawniony jest również- zdaniem Sądu- zarzut, że wniesiona skarga stanowi jedynie "dążenia do wirtualnej poprawy statystyk prokuratury". Prokurator, jak to już na wstępie zostało wyjaśnione, z mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. jest uprawniony do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. W tej sprawie został podniesiony zarzut nieuprawnionego wkroczenia przez gminę w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. Uchwała zawierająca istotny błąd legislacyjny funkcjonowała w obrocie prawnym przez ponad 9 lat i gmina we własnym zakresie go nie wyeliminowała. Uczyniła to dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, zwrócenie gminie uwagi poprzez wniesienie skargi na niedomagania w sferze legislacji gminnej i brak znajomości zasad tworzenia prawa nie może być tak powierzchownie oceniane - jak to uczynił organ - wyłącznie w sferze poprawienia statystyk. Zamiast nieuzasadnionej krytyki, organ winien wyciągnąć z tej sprawy wnioski na przyszłość. W konkluzji, Sąd stwierdza, iż Rada Gminy w Świeszynie przyjmując w uchwale nr XXXVII/190/06 z dnia 26 stycznia 2006 r. przepis § 2 ust. 4, wkroczyła w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność przepisu § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.