II SA/Sz 610/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. K. T. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko L. T. urodzoną dnia 1 [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji, po przytoczeniu szeregu przepisów o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny wynosi [...] zł, a zatem przekracza dopuszczalną wysokość. Z tych względów należało orzec o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. K. T. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że nie zgadza się z wyliczoną wysokością dochodów rodziny w przeliczeniu na osobę, albowiem do dochodu rodziny wzięty został dochód jej męża uzyskany od [...] r. zamiast okres od [...] Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257- dalej zwaną "K.p.a."), w zw. z art. 2 pkt 2, 4 i 14, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1 i 3, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm. - dalej zwaną "ustawa 500+"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów art. 4, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 1-3, art. 2 pkt 1 ustawy 500+, podało, że: "Jak wynika z załączonego do akt sprawy zaświadczenia pracodawcy - 15 Wojskowego Oddziału Gospodarczego - Pan W. T. zatrudniony w jest w JW. Od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r. uzyskał wynagrodzenie brutto [...] zł - [...] zł podatek - [...] zł składki na ubezpieczenia zdrowotne = [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł : 3 osoby = [...] zł. Uzyskany w 2. r. dochód potwierdza również załączony do akt sprawy [...] W podsumowaniu podnieść zatem należało, że prawidłowe było ustalenie przez organ I instancji, że dochód strony w roku 2016 przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe [...] zł, a to prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe." K. T. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o ponowne rzetelne zbadanie sprawy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jej mąż W. T. – nie podjął nowego zatrudnienia u innego pracodawcy. Wskazała, że [...] od dnia 3 lipca 2012 r. pełni czynną [...] Do dnia [...] r. czynna służba wojskowa była pełniona jako kandydacka. Natomiast od dnia [...] r. został powołany do zawodowej służby wojskowej. Według skarżącej w takim przypadku nie zachodzi zatem uzyskanie zatrudnienia określone w art. 3 pkt 24 lit. c ustawy. Skarżąca wskazując na przepisy art. 3 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podniosła, że jej mąż, zarówno w okresie kiedy pełnił służbę kandydacką jak i służbę zawodową, pełnił nieprzerwanie czynną służbę wojskową. Okres zarówno służby kandydackiej jak i służby wojskowej wlicza się do wszystkich uprawnień należnych żołnierzowi, związanych między innymi z: wysługą lat, nabyciem praw emerytalnych, itd. W omawianym przypadku nie doszło do przerwania pełnienia czynnej służby wojskowej. Nie ma zatem podstaw aby uznać, że mąż W. T. uzyskał zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W związku z powyższym, w rozumieniu ustawy, nie doszło także do uzyskania dochodu. Skarżąca zarzuciła również organowi odwoławczemu niekonsekwencję w sposobie wyliczania wysokości dochodu podając, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...], w sprawie ostatecznego uznania zasadności przyznania świadczenia rodzinnego na małoletnią L. T., organ wyliczył, że dochody rodziny uzyskane w roku [...] wyniosły łącznie [...] zł, miesięcznie [...] zł co na osobę w rodzinie stanowiło miesięczny dochód w kwocie [...]zł, czyli niższy w znacznym stopniu niż przyznane ustawowo kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Organ w zdecydowany sposób orzekł, iż świadczenia były zasadne z uwagi na nieprzekroczenie wymagalnego limitu, który jest bardziej restrykcyjny w przypadku zasiłku rodzinnego niż w przypadku świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 240-241). Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te nie odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy 500+. Stosownie do art. 4 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2) i ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1) W myśl art. 5 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przysługuje ono jednak na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł, zaś jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne – kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Stosownie do definicji legalnych zawartych w art. 2 ustawy "dochód" oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1), a więc dochodem są po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, które regulują instytucje utraty i uzyskania dochodu (art. 2 pkt 2 ustawy). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 2 ustawy 500+). W świetle art. 17 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa ustalający prawo do świadczenia wychowawczego są obowiązani do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio: 1) informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku; 1a) informacji o dochodzie, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret dwudzieste dziewiąte ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; 2) danych, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, d, f, g, ia-ic oraz k; 3) informacji o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne, w tym informacji o wysokości składek od poszczególnych płatników i okresach opłacania przez nich tych składek; 4) informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 777, 935 i 1428), obejmującej następujące dane: a) datę i rodzaj wydanego orzeczenia, b) datę złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, c) okres, na jaki zostało wydane orzeczenie. W przypadku braku możliwości samodzielnego uzyskania przez organ właściwy lub marszałka województwa informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 1a i 3 oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a, b, d, f, g oraz k, z przyczyn nieleżących po stronie organu właściwego lub marszałka województwa, organ właściwy lub marszałek województwa wzywają osobę, o której mowa w art. 13 ust. 1, do dołączenia tych informacji (ust. 5). Na podstawie ust. 6 ww. unormowania to minister właściwy do spraw rodziny pozyskuje drogą elektroniczną informacje niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń wychowawczych od organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, oraz z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, w celu umożliwienia organom właściwym i marszałkom województw weryfikacji prawa do świadczeń wychowawczych, a także w celu monitorowania przez ministra właściwego do spraw rodziny oraz wojewodę realizacji świadczeń wychowawczych przez organy właściwe oraz marszałków województw. Zgodnie z art. 28 ustawy 500+ w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika wprost, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, zaś co do zasady organy zobowiązane są do samodzielnego ustalania stanu faktycznego sprawy, posiłkując się przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Lektura uzasadnień obu decyzji dowodzi, że organy jako podstawę swoich ustaleń faktycznych przyjęły, że w roku [...]. poprzedzającym okres świadczeniowy), dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę z uwzględnieniem dochodu uzyskanego wyniósł [...] zł, a tym samym przekroczył próg dochodowy wynoszący [...] zł na osobę w rodzinie przewidziany w ustawie 500+ w przypadku pierwszego dziecka nie będącego dzieckiem niepełnosprawnym. Jednakże, zdaniem Sądu rację należy przyznać skarżącej, że kwestia ta jako mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie została w prawidłowy sposób wyjaśniona, gdyż organy nie zachowały zasad procesowych wynikających z K.p.a. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. Następnie organ zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie wyjaśnił skarżącej, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ustalił przeciętny miesięczny dochód przypadający na członka rodziny. Przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie dochodu nie może bowiem polegać tylko na zasygnalizowaniu przez organ obowiązującego kryterium dochodowego oraz ogólnej kwoty dochodu rodziny bez przedstawienia stosownych wyliczeń matematycznych oraz danych do nich przyjętych. Niewątpliwie w sytuacji odmowy przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego wymagane jest ustalenie i podanie w motywach decyzji poszczególnych składników dochodu z określeniem za jaki okres zostały uzyskane i wskazanie dlaczego i z jakich powodów oraz w świetle jakich przepisów, ulegają one wliczeniu. Zaznaczyć należy, że takie same rygory organ powinien zachować również w sytuacji gdy jakichś dochodów nie uwzględnił w wyliczeniu, tj. organ powinień wyjaśnić dlaczego tych dochodów nie przyjął do wyliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem niewyjaśnienie tych przesłanek w decyzji pierwszoinstacyjnej nie tylko uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu ale także utrudniało skarżącej podniesienie w odwołaniu stosownych argumentów i zarzutów względem kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko szczegółowo nie wyjaśnił pominiętych przez organ I instancji okoliczności, to nadto w przedstawionym wyliczeniu matematycznym popełnił błąd, podał bowiem: "[...] zł : 12 miesięcy = [...] zł". Wskazać należy, że dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż jest to element niezbędny do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Natomiast warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest zarówno ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, jak również dokonanie właściwej oceny prawnej wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Skarżąca już w odwołaniu kwestionowała ustaloną przez organ I instancji kwotę dochodu miesięcznego przypadającego na członka rodziny, pomimo tego Kolegium nie zweryfikowało w należyty sposób poprawności zajętego przez organ I instancji stanowiska i nie wyjaśniło jakie dochody i za jakie miesiące przyjęło do ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny, jakie natomiast pominięto i dlaczego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zatem rzeczą organu będzie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznej oceny wniosku skarżącej w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, ewentualnie uzupełnienie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia odpowiedniego do tych ustaleń i ocen prawnych, którego to uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie toku rozumowania organu. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S..