II SA/Sz 614/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku T. J. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], [...] w sprawie z Jej skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania decyzji. T. J., wraz z innymi skarżącymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skargę na decyzję Wojewody z dnia Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia[...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie, na odcinku z przebudową ulicy, wraz z niezbędną przebudową uzbrojenia poziemnego. W powołanej skardze, umieszczony został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, wydanej w dniu [...] przez Prezydenta Miasta. Wniosek ten uzasadniono zarzutem skargi, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i naruszono prawa współwłaścicieli, poprzez wywłaszczenie budynku , co może spowodować dla skarżących niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody materialnej oraz spowodować nieodwracalne skutki. W dniu [...], skarżąca T.J. ponowiła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności zwróciła się o wstrzymanie wykonania egzekucji odebrania nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku, skarżąca podniosła okoliczność nie wskazania stronie lokalu mieszkalnego zamiennego. W takiej sytuacji skarżąca uważa, że wezwanie organu do wydania nieruchomości, nie jest zgodne z art. 17 ust. 4 i art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Argumentowała ponadto, że decyzja o wysokości odszkodowania nie została dotychczas wydana, pomimo że od uprawomocnienia decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, upłynęło miesięcy. T.J. ponowiła zarzuty o wadliwości decyzji organów obu instancji, wskazując na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, co także ma przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji Prezydenta Miasta. Reasumując strona wniosła o uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...], a także o wstrzymanie zastosowania środka egzekucyjnego, tj. postanowienia z dnia [...]. Skarżąca zasygnalizowała również, że od lat nie mieszka i korespondencja sądowa winna być kierowana do aktualnego miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 wskazanej ustawy, po przekazaniu skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zastosowanie przytoczonej ochrony tymczasowej, wyłączyć mogą przepisy ustawy szczególnej, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a, obejmuje możliwość wstrzymania wykonania także innych aktów lub czynności, które podjęto w granicach tej samej sprawy. Powołany przepis koresponduje z treścią art. 135 P.p.s.a., w którym także jest mowa o stosowaniu środków przewidzianych ustawą, w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach tej samej sprawy wywołanej skargą, a które mogą ulec eliminacji z obrotu prawnego, w przypadku uznania, że doszło do ich wydania z naruszeniem prawa. Wywody powyższe są konieczne, z uwagi na zakres aktów wskazanych przez skarżącą T.J. w uzupełnieniu przedmiotowego wniosku, podlegających wstrzymaniu wykonania w granicach tej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tego względu oczywiste jest, że ocenie wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania można poddać decyzje organów obu instancji, w przedmiocie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie tymczasowej ochrony sądowej w stosunku do postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny w przedmiocie wydania nieruchomości. Postanowienie to jest wynikiem odrębnego postępowania, którego przedmiot rozpatrywany jest w winnym trybie i zastosowaniem odrębnej regulacji, tj. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa ta przewiduje swoiste środki ochrony prawnej dla stron, w przypadku obiektywnie występującej niemożności wydania rzeczy. Przyjmuje się, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1684/11, opubl. w Lex nr 1110153; postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 3040/11, opubl. w Lex nr 1104116; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FZ 665/11, opubl. w Lex nr 1070129). W świetle powyższego, poddano ocenie wniosek o wstrzymanie wykonania, pod kątem możliwości wystąpienia zagrożeń, jakie wynikać mogą z wykonania, wskazanej na wstępie, decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...]. W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a., obowiązkiem sądu administracyjnego, jest ocena, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony. W takiej sytuacji obowiązkiem strony jest przekonanie sądu, poprzez określenie ewentualnej szkody lub wskazanie skutków w taki sposób, że uzasadnione jest prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Ważne jest także, aby strona przedstawiła konkretne dane, aby w ogóle możliwe było ustalenie, jaka byłaby ewentualna wielkość podnoszonej szkody, czy trudne do odwrócenia skutki. Służyć temu mają właśnie twierdzenia samej strony, które najlepiej będą obrazować skalę problemu. Pomocny może być w takiej sytuacji materiał dowodowy, który służyć ma uprawdopodobnieniu podnoszonych przez wnioskodawcę twierdzeń. Niezależnie od tego, że z treści wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie wynika w dostateczny sposób, na czym miałyby polegać nieodwracalne skutki oraz narażenie skarżącej na znaczną szkodę materialną, trzeba mieć na uwadze charakter przedmiotowej decyzji. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. zastrzegł niedopuszczalność wstrzymania wykonania aktu lub czynności, jeżeli ustawa szczególna wyłącza tego rodzaju możliwość ochrony tymczasowej dla strony. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o szczególnym charakterze. Wydano ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przyjęte w tej ustawie uregulowania prawne mają zapewnić szybki przebieg inwestycji drogowych. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje utrwalone stanowisko, które zasługuje na pełną aprobatę, że w takiej sytuacji, jaka ma także miejsce w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową (patrz postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 61/09; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1128/10, postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r.; postanowienie z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OZ 705/10; postanowienie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OZ 818/12; postanowienie WSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/10; postanowienie WSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1555/10; postanowienie WSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1450/10; postanowienie WSA z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1574/11; postanowienie WSA z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 287/12; postanowienie WSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 686/12, które zostały opublikowane w internetowej bazie orzeczeń – orzeczenia.nsa. gov.pl). Wynikające z charakteru sprawy dobra ogólne, dotyczące stworzenia nowego połączenia drogowego, którego podstawowym celem jest usprawnienie komunikacji Miasta, zestawione z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla stron, przemawiają za nieuwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Przy tym należy także wskazać, że szczególna regulacja ustawowa, zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, skoro nakazuje w treści samej decyzji, określenie zakresu ochrony dla osób, których wydanie decyzji będzie dotyczyć (art. 11f ustawy wyżej powołanej). W konsekwencji ochrona ta jest realizowana poprzez zapewnienie wypłaty odszkodowania, o czym jest mowa w art. 12 i art. 18 ustawy, przewidzianej za przejście nieruchomości na własność gminy, czy też możliwość wykupu części nieruchomości nienadających się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Powyższe wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej. Ewentualne wskazywane zagrożenia, zostaną skompensowane przez zapewnione ustawą środki minimalizujące skutki wywłaszczenia nieruchomości. Kwestia nie wydania przez organ decyzji o odszkodowaniu, nie może stanowić argumentu o zasadności wniosku o wstrzymanie decyzji, jest jedynie efektem czasowego uniedogodnienia, nie ma jednak charakteru nieodwracalnego, czy też mogącego wyrządzić znaczną szkodę. Stronie przysługuje w takiej sytuacji środek prawny, zwalczający nieterminowość organu w przedmiocie wypłaty odszkodowania, w postaci złożenia, do organu wyższego stopnia, zażalenia na niezałatwienie sprawy, bądź zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W dalszej kolejności, stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność, czy przewlekłość organu w przedmiocie wydania decyzji. Niezasadny jest także zarzut podnoszony m.in. w uzasadnieniu skargi, a następnie w uzupełnieniu wniosku T. J. o wstrzymanie wykonywania decyzji, podnoszący rażące naruszenie prawa, przez wydanie wadliwej decyzji o zajęciu nieruchomości. Twierdzenie to, co do zasady, w ogóle nie może stanowić argumentu uzasadniającego wstrzymanie wykonania decyzji. Trzeba bowiem odróżnić etap postępowania wpadkowego w celu zbadania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, od skutków merytorycznego rozpatrzenia sprawy głównej, co do zasadności wniesionej skargi i jej argumentów. Są to dwie odrębne kwestie. W pierwszym przypadku mowa jest o zastosowaniu ochrony tymczasowej na wniosek strony, która działa skutecznie do czasu zakończenia postępowania sądowego, co może mieć miejsce w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z dwóch konkretnych przesłanek, tj. gdy stronie grozi niebezpieczeństwo w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub gdy występuje groźba spowodowania nieodwracalnych skutków. W drugim przypadku, określonym m.in. w art. 145 § 1 pkt lit. a-c P.p.s.a, istotą jest zbadanie samego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, co następuje na dalszym etapie postępowania sądowego, niż opisany w pierwszym przypadku, a którego finałem, co do zasady jest wydanie orzeczenia wskazującego rozstrzygnięcie, czyli stanowisko sądu administracyjnego o prawidłowości lub nieprawidłowości zaskarżonego aktu. Wszystkie wyżej przedstawione argumenty, ujęte łącznie wskazują, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do powyższego, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak na wstępie.