II SA/Sz 614/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J. C., G. C., S. C., E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2025 r. nr SKO.4173.1559.2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 16 lipca 2024r. Nr RK.6331.4.2021, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie solidarnie na rzecz skarżących J. C., G. C., S. C., E. C. kwotę 848 (osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 10 stycznia 2023 r., znak RK.6331.4.2021, która odmówiła nakazania właścicielom działki nr [...], obręb K., gm. D., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym po podwyższeniu terenu. Podstawą prawną były m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz przepisy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Działka nr [...] jest współwłasnością Jacka i G. C. oraz S. i E. C., natomiast wniosek w sprawie złożyli B. i Z. K. – właściciele działki nr [...]. Sprawa była procedowana po raz drugi, po uchyleniu wcześniejszej decyzji nakazującej wykonanie urządzeń przeciwdziałających szkodom. Skarżący wskazywali, że właściciele działki [...] dokonali nielegalnego podnoszenia terenu, powodując szkodę na działce [...], m.in. rozmiękanie gruntu, osuwanie terenu i pochylenie ogrodzenia. Wizje terenowe oraz ekspertyza hydrogeologiczna stwierdziły, że chociaż na działce [...] nastąpiło podniesienie poziomu wód gruntowych, nie zmienił się kierunek spływu wód powierzchniowych ani nie wykazano realnej szkody. Organ podkreślił, że sama zmiana stanu wody nie wystarcza do uznania odpowiedzialności właściciela działki [...]; szkoda musi być realna na dzień zainicjowania postępowania. Organ uznał również, że ewentualne problemy wodne na działce [...] wynikały z lokalizacji terenu w strefie zalewowej, braku odwodnienia oraz wcześniejszych podtopień, a nie z nawiezienia mas ziemnych na działce [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2024r., Sygn akt. IISA/Sz 917/23 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał ,że w przeciwieństwie do organów administracji, nie ma wątpliwości, że opisane w opinii zjawiska – trwałe podmakanie części działki nr ewid.[...], podwyższona wilgotność oraz jej długotrwałe utrzymywanie się wokół wybudowanego budynku mieszkalnego, a także porastanie działki roślinnością wilgociolubną – stanowią szkodę w rozumieniu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wójt Gminy D. ponownie wydał decyzję z dnia 16 lipca 2024r., numer sprawy [...] nakazując właścicielom nieruchomości gruntowej 102 obręb K. gmina D., przywrócenie stanu poprzedniego tj. usunięcie wykonanego niekontrolowanego nasypu o miąższości ok. 3,5m w celu umożliwienia swobodnego pierwotnego odpływu wód opadowych i roztopowych w kierunku działki numer [...] obręb K. gmina D. (rzeka W. ). Wykonanie nakazu winno nastąpić do dnia 31 października 2024. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, poczynił wiarygodne ustalenia dotyczące wystąpienia szkody w przedmiotowej sprawie. Dokonano także ponownej analizy, czy zaistniałe okoliczności spełniają przesłanki określone w art. 234 ust. 3 prawa wodnego. Wszystkie ustalenia organ oparł na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym na ekspertyzie hydrogeologicznej, którą poddał odpowiedniej analizie i ocenie. Zaproponowany przez ekspertów wariant I – odtworzenie stanu pierwotnego, tj. usunięcie wykonanego niekontrolowanego nasypu na działce ewid. nr [...] – przywraca swobodny, pierwotny odpływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki o nr ewid.[...] (rz. W. ). Wg oceny autorów opracowania, z uwagi na znaczną miąższość torfów w podłożu i możliwą konsolidację torfów, przywrócenie stanu pierwotnego może być trudne. Jednakże, w opinii organu, wykonanie stosownych prac przez właścicieli działki nr [...], tj. usunięcie nasypu, będzie korzystne ze względu na możliwe przyspieszenie przepływu wód powierzchniowych oraz brak zjawiska podparcia wód na nasypie, które – jak wynika z ekspertyzy – powodowało podniesienie zwierciadła wód na działce ewid. nr [...]. Zatem, w ocenie organu, analizowany wariant pozwoli na przywrócenie naturalnego (pierwotnego) spływu wód z działki ewid. nr [...] w kierunku rzeki W. . Zaproponowany przez ekspertów wariant II – działka nr [...] – zakłada wykonanie systemu odwodnienia w postaci rowu otwartego biegnącego wzdłuż granicy z działką nr ewid.[...], a następnie odprowadzenie zebranych wód na teren działki nr ewid. [...] (działka poza zakresem opracowania). Ze względu na charakter działki nr [...] (teren podmokły, torfowy) miejsce to może stać się odbiornikiem zebranych wód. W opinii tut. organu, z uwagi na fakt, że właścicielem działki nr [...] nie jest żadna ze stron niniejszego postępowania, w przypadku wyboru tego wariantu może dojść do sytuacji, w której wydanie decyzji z nakazem nie będzie możliwe do wykonania (np. w przypadku sprzeciwu właściciela działki). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, tut. organ rozważył skuteczność i celowość nałożenia obowiązku w ramach jednego ze środków ustawowo określonych oraz wariantów zaproponowanych przez autorów ekspertyzy i uznał, że w przedmiotowej sprawie najskuteczniejszym i najprostszym do wykonania będzie odtworzenie stanu pierwotnego, tj. usunięcie wykonanego niekontrolowanego nasypu na działce ewid. nr [...] (wariant nr I). Zgromadzone dokumenty oraz przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliły w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, a także umożliwiły nakazanie właścicielom gruntu nr [...], obręb K., gm. D., przywrócenia stanu poprzedniego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dniu 25 czerwca 2025 r., znak SKO.4173.1559.2024, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie ustalonego terminu wykonania czynności i orzekło, że wykonanie nakazu powinno nastąpić do dnia 31 października 2025 r., natomiast w pozostałym zakresie kolegium orzekło utrzymanie decyzji w mocy. Kolegium uznało, że zostały spełnione przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Zdaniem tego organu zaistniały dwie przesłanki: zdarzenie wywołane przez właścicieli gruntu, powodujące zmianę stanu wody na ich nieruchomości, oraz skutki w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie ma jednoznacznie wykazać, czy nastąpiła zmiana stanu wody oraz czy pozostaje ona w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie konkretną szkodą. Na powyższą decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: 1. Przepisów postępowania administracyjnego wpływające na wynik sprawy: a) Art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – niezastosowanie przepisu, pomimo że decyzja organu I instancji była obarczona wadą nieważności z uwagi na niewykonalność nakazu w dniu jego wydania. Nakaz był nieprecyzyjny i niedookreślony, m.in. brak informacji, w którym miejscu działki nr [...] obręb K. należy usunąć nasyp oraz jaka dokładnie ma być jego miąższość (ok. 3,5 m), przy czym w różnych miejscach działki wysokość nasypu jest zróżnicowana, a odwierty wykonane przez biegłych obejmowały jedynie 2,5 m. Tak określonego nakazu nie da się wykonać ani później skontrolować. b) Art. 15 k.p.a. – naruszenie zasady aktualności, gdyż organ oparł się na stanie faktycznym ustalonym na podstawie dowodów sprzed ponad 3 lat, nie uwzględniając aktualnych okoliczności, w tym naturalnej wilgotności działki nr [...] wynikającej z położenia przy rzece. c) Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75, 77, 80 i 85 k.p.a. – brak przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z oględzin nieruchomości oraz niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego, m.in.: brak odwiertów na działce nr [...], brak analizy zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...], brak oceny izolacji przeciwwilgociowej budynków i ogrodzeń, brak analizy stanu wód przed i po wyrównaniu terenu. d) Art. 7, 77 i 80 k.p.a. – błędne ustalenie, że działka nr [...] została podwyższona i że prace wyrównania terenu mają szkodliwy wpływ na działkę nr [...], przy czym ekspertyza opierała się na fragmentarycznych stwierdzeniach, nie wykazując związku przyczynowo-skutkowego ani rodzaju szkody. e) Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. – rozstrzygnięcie oparte na ekspertyzie wydanej ponad 3 lata temu, która nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego. f) Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – brak uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację dotyczącą zagospodarowania wód opadowych i stanu technicznego budynku oraz ogrodzenia na działce nr [...], mimo że były to okoliczności istotne do wyjaśnienia sprawy. 2. Prawa materialnego (art. 234 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo wodne) – niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez nakazanie właścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego, mimo że nie wykazano, że ewentualna zmiana stanu wody lub jej natężenia wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Nakaz był nieprecyzyjny, niedookreślony i niemożliwy do wykonania, w szczególności w odniesieniu do miejsca i dokładnej miąższości nasypu. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł: 1. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 lipca 2024 r., w sprawie o sygn. akt RK.6331.4.2021. 2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie wyjaśniono, dlaczego nakaz obejmuje przywrócenie stanu pierwotnego i usunięcie całej nawiezionej ziemi, podczas gdy z opinii biegłego wynika, że nasyp nie stworzył zapory dla spływającej wody i nie zmienił kierunku spływu wód, a jedynie jego ciężar mógł wpłynąć na natężenie przepływu wód podziemnych. Nie zbadano przy tym, jaka ilość nawiezionego materiału faktycznie zmienia natężenie przepływu, a jaka pozostaje bez wpływu. W konsekwencji nie ustalono, czy wystarczające byłoby usunięcie jedynie części nasypu. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Skarga jest w zasadna co do punktu 1 lit. c - naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 prawa wodnego wymaga uprzedniego dokonania ustaleń: czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy nastąpił szkodliwy wpływ na gruncie sąsiednim oraz czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Przesłanki te muszą zaistnieć łącznie, a wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w innych warunkach, jest niedopuszczalne (por.m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Sz 174/21). Sąd administracyjny w pełni akceptuje ustalenia dokonane przez organy administracyjne w przedmiotowej sprawie. Wskazuje jednak, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania jest w istocie niewykonalne. Nie zastosowanie przepisu nastąpiło pomimo, że decyzja organu I instancji była obarczona wadą nieważności z uwagi na niewykonalność nakazu w dniu jego wydania. Nakaz ten był nieprecyzyjny i niedookreślony, w szczególności brakowało informacji, w którym miejscu działki nr [...], obręb K., należy usunąć nasyp, jaka dokładnie ma być jego miąższość (ok. 3,5 m) oraz jaka jest jego długość do usunięcia. Tymczasem wysokość nasypu różni się w różnych częściach działki, a odwierty wykonane przez biegłych obejmowały jedynie 2,5 m. Tak określonego nakazu nie da się wykonać ani później skontrolować, co czyni go niewykonalnym w praktyce. Wskutek tego obowiązek określony w decyzji nie nadawał się do praktycznego wykonania ani do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w zakresie niepieniężnym. Niewykonalność nakazu w tym zakresie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, gdyż przepis art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga, aby decyzja była niewykonalna w stopniu absolutnym – tj. w całości uniemożliwiającym jej realizację i egzekucję. Sąd podkreśla, że brak precyzyjnego określenia obowiązku ogranicza możliwość jego wykonania, ale nie powoduje automatycznej nieważności decyzji w trybie odwoławczym. W konsekwencji wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie nie może zostać uwzględniony. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu wniosków skarżących. Skarżący domagali się przeprowadzenia oględzin nieruchomości objętych postępowaniem, pomimo że oględziny te były – w ich ocenie – niezbędne do ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. Pismo w tym zakresie zostało skierowane do organu po sporządzeniu opinii, a organ, udzielając odpowiedzi na wnioski skarżących, odesłał ich do tej opinii, której kopia została im doręczona, oraz wskazał, że dokument ten zawiera szczegółowe odniesienie do poruszanych przez nich kwestii. W ocenie Sądu takie działanie organu dowodzi, że zapoznał się on z treścią pisma skarżących oraz z treścią opinii i uznał, iż brak jest potrzeby przytaczania poszczególnych fragmentów tego dokumentu w odpowiedzi na postulaty skarżących, skoro mogą oni zapoznać się z jego treścią, która jednocześnie zawiera odpowiedzi na stawiane pytania. Organ, prowadząc postępowanie administracyjne, posiadał samodzielną kompetencję do oceny zasadności wniosków i zastrzeżeń skarżących. Z kolei zgłaszanie uwag i wniosków stanowi uprawnienie stron postępowania, co nie oznacza, że wszystkie muszą zostać przez organ uwzględnione. Sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do niewyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności niekompletności opinii, bowiem w ocenie sądu organ przeprowadził postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, a sporządzona w jego toku opinia spełnia kryteria, o których mowa w art.234 ust.3 ustawy prawo wodne. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy tego dokumentu w kontekście wymaganej przepisami zawartości i uznał, że dokument ten jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne elementy, którą to opinię Sąd w pełni podziela. Bez znaczenia pozostaje fakt, że opinia została sporządzona dla potrzeb przedmiotowej sprawy już w roku 2022r. a bowiem stan faktyczny terenu nie uległ zmianom. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem ustalenie, czy istotnie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, czy wywołała ona szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni oraz czy szkoda ta pozostaje w związku przyczynowym ze zmianą stosunków wodnych. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu obowiązku, stanowiły ekspertyza hydrologiczna, mapy oraz fotografie wykonane przez biegłego. Zdaniem SKO z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, która spowodowała szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni, a szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest wystarczający do uznania, iż doszło do zmiany stosunków wodnych, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, iż rzeczywiście dopuściła się ona naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże odpowiedzialność administracyjną o charakterze represyjnym. W niniejszej sprawie podstawę skutecznego postawienia stronom zarzutu zmiany stosunków wodnych, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, stanowiła wskazana wyżej ekspertyza. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, określane zbiorczo mianem postępowania wyjaśniającego, wyznaczają przede wszystkim uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, a także bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału dowodowego. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek organu procesowego dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z rzeczywistym przebiegiem zdarzeń. Tylko takie ustalenia mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). W orzecznictwie przyjmuje się, że za zgodne z prawdą można uznać takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do wniosku, iż "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek co do określonego przebiegu zdarzeń może stanowić również rezultat rozumowania opartego na zasadach doświadczenia życiowego, obserwacji życia społecznego oraz logicznej analizie faktów wykazanych określonymi dowodami (por. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Z kolei ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozważenia z urzędu całego materiału dowodowego. Koresponduje z nią przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja ciężaru dowodu spoczywającego na organie administracji, która nabiera szczególnego znaczenia w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi-karnym charakterze. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność braku szkodliwego wpływu zmian w obrębie działki nr [...] na działkę nr [...]. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw do żądania przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego zmierzającego do wykazania nowych okoliczności faktycznych, które nie były podnoszone w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może bowiem prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu stwierdzenie o obowiązku "usunięcia wykonanego, niekontrolowanego nasypu na działce ewid. nr [...] (wariant nr I)" nie określa w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny zakresu obowiązku ciążącego na skarżącym, tak aby mógł on zostać skutecznie wyegzekwowany w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie powinno precyzyjnie określać przedmiot oraz zakres usunięcia nasypu w taki sposób, aby strona nie miała wątpliwości co do zakresu prac objętych obowiązkiem. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie powyższych wymogów nie spełnia, konieczne było jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia pełnomocnika w łącznej kwocie [...]zł.