II SA/Sz 615/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu B. M. w dniu [...] złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Kierownik Ośrodka Pomocy Rodzinie postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (DZ. U. Nr 71 z 2001r., poz. 734, Dz. U. Nr 240 z 2004r., poz. 2406) oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w jej sprawie o przyznanie dodatku. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym zamieszkuje, jednakże złożyła do Wydziału Mieszkalnictwa i Lokali Użytkowych Urzędu Miejskiego , wniosek z dnia [...] o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego przez nią lokalu. W związku z powyższym, organ ten postanowił zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. M. podniosła, że w przedmiotowym lokalu przy ulicy [...] w [...] mieszka od [...] lat. Z powodu trudnej sytuacji osobistej i materialnej, w jakiej się aktualnie znalazła, nie jest w stanie regularnie opłacać czynszu. Nadto wskazała, że obecnie nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jednakże złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przedstawił dotychczasowy tok sprawy, wskazał na fakt wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie jej tytułu prawnego do lokalu, który stanowił przesłankę do zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Kolegium podniosło, że podziela stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Rodzinie , a także przytoczyło treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy: "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Ponadto organ II instancji podał, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Istnienie z kolei związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym spoczywa na organie administracji publicznej. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie, taki związek istnieje, bowiem warunkiem rozpoznania wniosku B. M. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest przyznanie jej tytułu prawnego do lokalu przez Prezydenta Miasta . B. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzuciła, że powyższa decyzja jest krzywdząca, bowiem z powodu trudnej sytuacji materialnej nie jest w stanie regulować w pełnej wysokości czynszu, a dług z tytułu jego nieopłacenia ciągle rośnie. Ponadto B. M. wskazała, że wystąpiła do Urzędu Miasta z wnioskiem o przyznanie jej prawa do lokalu, w którym mieszka od [...] lat, przy ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] skarżąca oświadczyła, że nie została ze nią zawarta umowa najmu. Pełnomocnik organu wobec podjęcia przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] zawieszonego postępowania, wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji i postanowień administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Powyższe określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż postanowienie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, Sąd eliminuje takie wadliwe postanowienie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) W przedmiotowej sprawie Sąd uznał skargę za zasadną, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Zasady oraz tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organu w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 powyższej ustawy jedną z przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego jest posiadanie przez osobę ubiegającą się o ten dodatek tytułu prawnego do lokalu. Zgodnie z tym przepisem tytuł prawny do zajmowanego lokalu to: najem, podnajem, spółdzielcze prawo do lokalu (lokatorskie lub własnościowe), własność lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, własność innego lokalu mieszkalnego, własność domu jednorodzinnego, własność budynku wielorodzinnego, w którym zajmuje lokal, inny tytuł prawny. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje również osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, jednakże oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że głównym najemcą lokalu przy ulicy [...] jest I. M.. W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania, przez organy obu instancji, postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego było ustalenie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, przy ulicy [...], ale złożyła wniosek do Urzędu Miasta "O skierowanie do zawarcia umowy najmu". Przykładem zaistnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa byłaby sytuacja, do której odniosło się orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998r. (sygn.akt II SA/Gd 1023/97) – "organ administracji właściwy do rozstrzygnięcia sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 39 i art. 43 ust. 1 ustawy z 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu pomiędzy wynajmującym a najemcą o istnienie bądź skuteczne rozwiązanie umowy najmu. Spór taki zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o najmie lokali winien być rozstrzygnięty w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zawieszenie postępowania administracyjnego ma miejsce do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd". Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy taki stan faktyczny nie zaistniał, złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu nie jest bowiem równoznaczne ze sporem cywilnoprawnym dotyczącym stosunku najmu. Wskazać należy, że najem, w tym lokali mieszkalnych, jest stosunkiem cywilnoprawnym, który wynika z umowy. W razie zaistnienia sporu między wynajmującym, a najemcą o tytuł prawny do lokalu, to spór taki stanowi zagadnienie wstępne, który powinien być rozstrzygnięty przez Sąd powszechny przed rozpatrzeniem sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie wyżej opisany spór, który mógłby skutkować zawieszeniem postępowania, nie miał miejsca, gdyż stosunek cywilnoprawny najmu został zawarty między [...], działającej w imieniu ZBiLK [...], a między I. M., jako głównym najemcą. Wobec powyższego B. M. nie jest stroną umowy najmu. W momencie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu, w którym mieszkała. Wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie jej tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu nie stanowiło zagadnienia wstępnego - sporu o istnienie stosunku najmu, który mógłby być przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wydały postanowienie z jego naruszeniem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla to postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II zostało wydane na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.