II SA/Sz 615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata H. C. kwotę [...] złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącej z urzędu. Podinspektor Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , przyznał B. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem W. H. w okresie od [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia czy wypłacone świadczenie pielęgnacyjne za okres [...] r. zostało przez stronę nienależnie pobrane. Na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania, organ I instancji decyzją nr [...] , z dnia [...] r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17 ust. 1, art. 25, art. 30 ust. 1 i 2 art. 32 oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), orzekł o: • uchyleniu od dnia [...] r. decyzji nr [...] z dnia [...] r. dotyczącej przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz H. M. (wcześniej W.) na okres od [...] r., • zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz H. M. (wcześniej W.) za okres od [...] r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie [...] zł, wyliczonymi na dzień wydania decyzji. B. W. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że w roku kalendarzowym [...] zarobiła tylko [...] zł, a zabierane jest z dochodu jej dziecka 70%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji w części nakazującej B. W. zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz syna H. M. (wcześniej: W., na okres [...] r., w kwocie [...] zł z ustawowymi odsetkami, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności, na dzień wydania decyzji w kwocie [...] zł (pkt 2) i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] r. B. W. zwróciła się do Centrum Świadczeń z prośbą o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz syna H. W.. Decyzją administracyjną z dnia [...] r. wnioskowane świadczenie zostało stronie przyznane ,na okres [...] r. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęła kopia umowy zlecenia, z której wynika, że B. W., w okresie od [...] r. wykonywała pracę w firmie A. N.. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że organ I instancji opierając się na ww. przepisie powiązał go z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy i uznał, że B. W. w decyzji z dnia [...] r. została pouczona, iż nie może podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto pouczona została o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o uzyskaniu dochodu związanego z podjęciem zatrudnienia (art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podjęcie w dniu [...] r. pracy i zaniechanie niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie organu I instancji spowodowało konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] r. począwszy od dnia [...] r., albowiem świadczenia rodzinnego pobrane po tej dacie były nienależnie pobranymi. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż w decyzji z dnia [...] r. orzeczono zarówno o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, jak i o obowiązku nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Łd 241/2008, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Przy czym z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych przyjąć należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej określone świadczenie rodzinne, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, otwiera się wówczas droga do rozstrzygnięcia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Dopóki decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, można mówić o świadczeniach nienależnie pobranych i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji. Ze względu na to, że w zaskarżonej decyzji administracyjnej rozstrzygnięto zarówno o uchyleniu decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne i nakazano zwrot nienależnie pobranych z tego tytułu świadczeń, Kolegium orzekło jak na wstępie, uznając, że postępowanie w przedmiocie zwrotu ww. świadczeń jest przedwczesne, a tym samym bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem B. W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej, ustanowiony na zasadzie prawa pomocy, pismem z dnia [...] r. podtrzymał wniesiona skargę. Nadto podniósł, że pouczenie udzielone skarżącej nie było dla niej zrozumiałe, nie wiedziała ona, iż podejmując nawet krótką dorywczą pracę, utraci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby tak było z pewności nie podejmowała by przedmiotowej pracy, a już z całą pewnością nie przyniosła by dobrowolnie przedmiotowej umowy do siedziby organu. Powyższych kwestii organ, który wydał skarżoną decyzję nie rozpatrywał w należytym stopniu, co już samo w sobie uzasadnia stwierdzenie, że postępowanie to nastąpiło z naruszeniem przepisu prawa. Niezależnie od powyższego pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia warunków uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia. Podjęta praca była krótkotrwałą i w niskim wymiarze, gdyż tylko w ten sposób mogła nie kolidować w obowiązkiem opieki. Podjęcie tego typu pracy nie zmienia faktu, że skarżąca cały czas rezygnowała z normalnego zatrudnienia, które przecież mogłaby podjąć, gdyby nie konieczność sprawowania opieki. Przez cały czasookres objęty skarżoną decyzją, istniały przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skarżąca była osobą, która celem sprawowania opieki nad dzieckiem nie podejmowała normalnego zatrudnienia za wynagrodzenie chociażby zbliżone do minimalnego wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej zwana "P.p.s.a."). Kontrolowana decyzja wydana została na postawie przepisów ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej zwana "ustawą", która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Zgodnie z art. 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Mając na uwadze uregulowania zwarte ww. ustawie Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie dopuszczalne jest rozstrzyganie w jednej decyzji administracyjnej zarówno o uchyleniu decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne (art. 32 ust. 1 ustawy), jak i nakazaniu zwrotu nienależnie pobranych z tego tytułu świadczeń (art. 30 ust. 1 ustawy). Konieczne jest ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, otwiera się wówczas droga do rozstrzygnięcia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że orzeczenie organu I instancji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenie pielęgnacyjnego było przedwczesne, a to uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie. Jednakże zdaniem Sądu fakt, że rozstrzygnięcie w sprawie winno być podjęte po ostatecznym zakończeniu innego postępowania, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, które ma być zakończone później. Dlatego rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd postanowił jednak oddalić skargę na część decyzji dotyczącej uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w zakresie nakazującym skarżącej zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu ta część orzeczenia organu odwoławczego jest korzystna dla skarżącej, albowiem ostatecznie zakończyła sprawę w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia i to w taki sposób, że skarżąca nie jest zobowiązana do ich zwrotu. Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że późniejsze ponowne orzekanie w tym zakresie nie będzie możliwe. Oddalając skargę ww. zakresie Sąd kierował się treścią przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.". W ocenie Sądu wyżej wskazane naruszenia prawa przez organ odwoławczy nie stanowi rażącego naruszenia, dlatego zasadne jest oddalenie skargi we tym zakresie. Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałej części, Sąd uznał, że wydana została naruszeniem przepisu art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym: "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". Przepis ten nie stanowi, że organ uchyla decyzję w każdym przypadku, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W szczególności nie daje on podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, czy też, do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy okres ten upłynął. W sytuacji, kiedy świadczenie już zostało wypłacone, w świetle orzecznictwa, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08). W przedmiotowej sprawie świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane skarżącej na okres [...] r. i, jak wynika z akt sprawy, zostało w całości wypłacone. Tymczasem organ I instancji decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji dotychczasowej wydał w dniu [...] r., czyli już po zakończeniu okresu pobierania świadczenia. Oznacza to, że decyzja organu I instancji wydana została w dacie, gdy orzekanie o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie było zbędne, bowiem decyzja ta została już w całości wykonana i jej uchylenie w żaden sposób nie wpłynie na wypłatę przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już wyżej wskazano, po zakończeniu wskazanego w decyzji okresu wypłaty przyznanego świadczenia, organ powinien orzekać w przedmiocie ustalenia, że świadczenie to zostało nienależnie pobrane, bez potrzeby uchylania w całości wykonanej decyzji przyznającej świadczenie. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że wydając decyzję w dniu [...] r. uchylił swoją dotychczasową decyzję "od dnia [...] r.". Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA z 5.06.2008 r. IV SA/Wr 89/08, NSA I OSK 535/08 i IOSK 1208/09) wskazuje, że wzruszenie decyzji, w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 ustawy, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej, która wywierać może wyłącznie skutki ex nunc (kształtujące sytuację strony wyłącznie na przyszłość). Za przyjęciem takiej wykładni przemawia spójność uregulowania art. 32 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania w oparciu o art. 30 ustawy, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty, od której świadczenie stało się nienależne, jest uzasadnione. Dodać także należy, że samo uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest niewystarczające. Organ uchylając taką decyzję winien jest także wypowiedzieć się co do żądania strony, a więc odmówić przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w przyszłości. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części orzekające o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, wydane zostały z naruszeniem art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 P.p.s.a. O przyznaniu adwokatowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).