II SA/Sz 616/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi S. O. – A., M. A. oraz E. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), a także na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Burmistrz odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie O., gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność S. O. – A. i M. A. w udziale ½ części oraz E. S. i H. S. w udziale do ½ części. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że S. O. – A. i M. A. , E. S. i H. S. właściciele działki nr [...] , w dniu [...] r., wystąpili o zatwierdzenie podziału tej nieruchomości. Projekt podziału działki został sporządzony przez uprawnionego geodetę. Zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr XLV/381/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. Z wypisu i wyrysuj wyżej wymienionego planu jednakże wynika, że droga powstała w związku z podziałem działki określona symbolem [...] stanowi drogę publiczną gminną, a teren określony symbolem [...] stanowi pieszojezdnię. W dokumentacji przedłożonej do podziału obie drogi stanowią jedną działkę, oznaczoną w wykazie zmian danych ewidencyjnych i na mapie nr [...] i określoną jako – dr. proj. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa od § 46 do § 55 tereny komunikacji – dróg publicznych i wskazuje założenia i parametry dotyczące dróg publicznych gminnych zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Natomiast § 56 i § 57 dotyczące ciągów pieszojezdnych takich założeń i uwarunkowań nie posiadają. Tak więc, w ocenie organu, ciąg pieszojezdny oznaczony symbolem [...] nie jest drogą publiczną. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] r., organ I instancji wezwał wnioskodawców o wskazanie dokładnej granicy i powierzchni drogi publicznej, która w myśl art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przechodzi z mocy prawa na własność gminy, bowiem przedłożona dokumentacja nie wskazywała jednoznacznie granicy i powierzchni działki gruntu, wydzielonej pod drogę publiczną. Wnioskodawcy nie przedstawili stosownej dokumentacji. W takiej sytuacji organ I instancji uznał, że nie ma możliwości zatwierdzenia podziału, gdyż nie został spełniony ustawowy wymóg wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną z nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. A. i H. R. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...]r. i wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], położonej w obrębie O. , gm. N. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera "zamkniętą listę" dokumentów, podlegających złożeniu z wnioskiem o podział nieruchomości i ten wymóg został spełniony. Dlatego żądanie przez Burmistrza pismem z dnia [...] r. wskazania dokładnej granicy i powierzchni drogi publicznej jest bezzasadne. Proponowany podział jest zgodny z zapisami miejscowego planu miejscowego Odwołujący się podnieśli też, że innym problemem, jest zastosowanie w sprawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ich zdaniem powołany przepis ma zastosowanie, jedynie w przypadku działki w całości przeznaczonej pod drogę publiczną. Z decyzji Burmistrza wynika, że teren oznaczony w planie symbolem [...] w ocenie organu nie jest drogą publiczną, zatem organ próbuje zmusić strony do dodatkowego podziału w celu rozdzielenia terenów o symbolach [...] (droga publiczna gminna) i [...] (pieszojezdnia), co jest niedopuszczalne. Przy takim rozumowaniu działka oznaczona w planie symbolem w części [...] i w części [...], nie jest w myśl art. 98 ust.1 ustawy działką pod drogę publiczną i nie może być przez gminę przejęta z mocy prawa. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: 1/ do dróg publicznych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, 2/ zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, 3/ ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Teren oznaczony w planie symbolem [...] (pieszojezdnia) spełnia te warunki, bowiem sąsiaduje z jeziorem i połączony jest z drogą [...] i tworzy logiczny układ komunikacyjny. W takiej sytuacji nie można o tym terenie mówić, że jest drogą wewnętrzną. Ponadto w prognozie skutków finansowych dotyczących planu miejscowego, przewidziano, że tereny oznaczone jako pieszojezdne, będą wykupywane przez gminę. Projekt planu miejscowego, był pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Powiatu . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 - § 57 uchwały Nr XLV/381/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 30 stycznia 2012r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że podstawową kwestią w sprawie było ustalenie, czy teren oznaczony symbolami [...] , jest przeznaczony w planie miejscowym pod drogę publiczną. Przytaczając ustalenia organu pierwszej instancji, Kolegium podniosło, że wskazanie terenów pod drogi publiczne, nie powinno w przedmiotowej sprawie budzić wątpliwości. Zdaniem organu, znajdujący się w treści miejscowego planu opis - "teren komunikacji – drogi publicznej", wyraźnie wskazuje to przeznaczenie (vide § 44- § 55). Natomiast w przypadku spornego obszaru oznaczonego symbolem [...] , nie wskazano podobnego przeznaczenia, ograniczając się do opisu "teren komunikacji – ciągów pieszojezdnych". Zestawiając powyższe z treścią załącznika graficznego do uchwały, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zapisów planu. Z załącznika graficznego wynika, że obszary [...] zostały od siebie wyraźnie oddzielone. O ile oznaczenie KD.D winno być odczytywane, jako tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, to – zdaniem organu odwoławczego – w przypadku oznaczenia [...] , w żaden sposób nie można odczytać, że na etapie uchwalania miejscowego planu, teren ten został przeznaczony pod drogi publiczne. Co więcej, w załączniku nr 4 do planu miejscowego w pkt 5, wskazano, że gmina zmierza do przebudowy nie tylko publicznych dróg gminnych, przy czym wyraźnie odróżniono ulice, ciągi pieszojezdne i ciągi piesze. Powyższe należy odczytywać jako intencję utworzenia, obok dróg publicznych posiadających prawem określone parametry, także inne ciągi komunikacyjne (drogi wewnętrzne) dla których spełnienie owych parametrów nie jest wymagane, ale co do których tworzenia nie mają też zastosowania zasady właściwie jedynie do dróg publicznych. Organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie, czy teren przeznaczony jest pod drogę publiczną, musi być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane w treści planu i przeznaczenia takiego nie można domniemywać. Przedstawione w odwołaniu zarzuty, Kolegium uznało za chybione. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest osobnym aktem w stosunku do uchwały ustanawiającej plan miejscowy. Przy podejmowaniu uchwały ustanawiającej plan miejscowy, podstawowe znaczenie mają względy techniczne drogi (jej parametry). Opiniowanie planu miejscowego nie można utożsamiać z opiniowaniem uchwały tworzącej drogę publiczną, gdyż działanie takie koncentruje się na zupełnie innych aspektach, niż planowanie przestrzenne. Także wskazane przez stronę skutki finansowe wiążące się wprowadzaniem w życie zapisów miejscowego planu, nie uprawniały do stwierdzenia, że obszar [...] można zaliczyć do dróg publicznych. Kolegium uznało, że organ I instancji trafnie uznał, iż nie może powstać działka po części wydzielona pod drogę publiczną gminną, a po części na drogę wewnętrzną. Wskazało także, że w razie wydzielenia działki, obejmującej swym zakresem także obszar [...] (abstrahując od tego, że brak byłoby podstaw do przejęcia własności terenu na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), powstanie "drogi publicznej", dla której nie określono w planie miejscowym kategorii, czyniłoby niemożliwym w praktyce uzyskanie przez dotychczasowego właściciela takiego gruntu, stosownego odszkodowania. Jeśli strona wnioskowała podział, w kształcie, w którym, gdy jedna z działek wydzielana pod drogę publiczną miałaby obejmować obszar, który nie ma takiego przeznaczenia, to - zdaniem Kolegium - organ miał obowiązek odmówić zatwierdzenia podziału w takim kształcie. Za chybiony uznano również zarzut braku wezwania strony do usunięcia braków przedmiotowego wniosku, gdyż wniosek w tym zakresie był jasny. Reasumując, Kolegium uznało, że nie można było zatwierdzić podziału nieruchomości w sposób wskazany we wniosku strony, a umożliwienie stronie korekty tego wniosku oraz jego doprecyzowanie, należy traktować, jako działanie organuw ramach art. 7 K.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożyli S. O. – A. i M. A. oraz E. S. i H. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] . Organom obu instancji, skarżący zarzucili naruszenie art. 93, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1, ust. 1 a i ust. 1 b oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżących, żądanie organu pierwszej instancji o wskazanie dokładnej granicy rozdziału terenu, o znaczeniach wskazanych w miejscowym planie i uzasadnieniu decyzji, było bezzasadne prawnie i faktycznie niepotrzebne. Podział, do którego – według skarżących - zmierza organ, jest możliwy, jako zgodny z prawem, lecz z punktu wiedzenia właścicieli działki zupełnie ich nieinteresujący. Jeżeli organy są zainteresowane przejęciem, z mocy prawa, części działki przeznaczonej pod drogę publiczną (oznaczoną symbolem [...]), to mogą o taki podział wystąpić i na mocy obowiązującego prawa, tak wydzieloną pod drogę publiczną, działkę przejąć. Podnieśli, że art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera zamknięty katalog dokumentów wymaganych do skutecznego złożenia wniosku o podział nieruchomości. Według skarżących, wniosek zawierał wszystkie konieczne elementy ustawowe. Brak było podstaw do precyzowania wniosku, w sposób sformułowany przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...]r. Zarzut ten dotyczy także stanowiska w powyższym zakresie, prezentowanego przez organ odwoławczy. Podnieśli też, że organ odwoławczy zajął się ustaleniem, jaki teren można nazwać drogą publiczną, a nie zajął się podziałem działki, której wniosek dotyczył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi, Kolegium wskazało, że to podmiot składający wniosek posiada prawo do określenia treści podziału. Rolą organu jest natomiast stwierdzenie, czy ów projekt jest zgodny z treścią planu miejscowego. Wbrew przeświadczeniu strony, organy nie przymuszają stron do wydzielenia dróg publicznych, a jedynie weryfikują, czy strona żąda podziału zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten nakłada na sąd pierwszej instancji, obowiązek dostrzeżenia z urzędu i wyłożenia na korzyść skarżącego wszystkich istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako "ustawa" . Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy art. 93, art. 96 ust.1, art. 97 ust.1, 1a, 1b oraz art. 98 ustawy. Z brzmienia art. 97 ust.1 ustawy wynika, że co do zasady podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, Za osoby takie, zgodnie z jednolicie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego. Bez wniosku właściciela nieruchomości jej podziału można dokonać w przypadkach wskazanych w przepisach tej ustawy, np. gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust.3 ustawy), do których ustawodawca zaliczył m.in. wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że jeżeli projektowany wstępny podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001r- sygn. akt II/Gd 941/99, ONSA 2002/4/155; z dnia 17 września 2000r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69; z dnia 24 września 2003, sygn. akt i SA 2515/01, Lex nr 159259). Zgodnie z art. 93 i art. 96 ustawy w sprawach o podział nieruchomości ,mamy do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt I SA1292/00, LEX nr 77631). Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia. Postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust.4 i 5 ustawy opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten jest zgodny z wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998r. sygn. akt I SA/Rz 899/98 (OPS 1999, nr 5, poz. 106), że "opiniowana zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest częścią postępowania podziałowego". Ten kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999, nr 3, poz. 84) wywodząc, że "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (...)". Zatem przyjmując, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, to uznać należy, iż organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07). Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust.4 ustawy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, zaś negatywna opinia przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Wskazać też trzeba, że dla oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd, miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, a co umknęło uwadze organowi administracji obu instancji, że Burmistrz postanowieniem z dnia [...]r. pozytywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości skarżących, a zatem uznał, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XLV/381/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010r. Postanowienie powyższe jako ostateczne znajduje się w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki prawne. Tymczasem w drugim etapie postępowania o podział nieruchomości, dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału, organy obu instancji uznały, że podział nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem działka nr [...] przeznaczona w projekcie pod drogę publiczną w istocie rzeczy składałaby się po części z terenu wydzielonego w planie na drogę publiczną, a po części na drogę wewnętrzną. Takie stanowisko organów orzekających nie może zostać uznane za zgodne z prawem, skoro istnieje ścisła zależność pomiędzy stwierdzeniem, że proponowany podział nieruchomości przedstawiony w ramach wstępnego podziału nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje wydaniem postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości, a decyzją kończącą postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Należy też podkreślić, że oczywiście nie jest to zależność absolutna, nie można bowiem wykluczyć, że postanowienie pozytywne opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości z planem zagospodarowania jest błędne, wówczas należy postanowienie to we właściwym trybie wyeliminować z obrotu prawnego, co może zainicjować właściwy organ z urzędu i co stanowić może podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiocie podziału do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim będzie kwestia zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości skarżących rzeczą organów będzie uwzględnienie powyższych rozważań Sądu i wyrażonych ocen prawnych co do znaczenia prawnego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału o zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Z tych względów Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 153 tej ustawy.