II SA/Sz 617/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. i O. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom nieruchomości K. W. i O. W. rozbiórkę przydomowego oczka wodnego o powierzchni przekraczającej [...] m2 wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr [...]. Od decyzji odwołali się zobowiązani podnosząc, że od dnia [...] r. są nowymi właścicielami nieruchomości i sytuacja prawna przedmiotowego oczka wodnego jest dla nich zaskoczeniem. Poprzedni właściciele nieruchomości, tj. ich rodzice, nie poinformowali ich o problemach dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działce. Skarżący ponadto wskazują, iż według informacji uzyskanych od rodziców, przedmiotowe oczko wodne powstało z naturalnego ukształtowania terenu, i istniało w chwili nabycia przez nich nieruchomości, a jedynie dodatkowymi nakładami poprawiono jego stan techniczny. Oczko wodne nie koliduje w sposób oczywisty z założeniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Wnieśli o wstrzymanie nakazu rozbiórki do chwili uchwalenia nowego planu, co umożliwi doprowadzenie tej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267),dalej: "K.p.a.", art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. przeprowadził oględziny zabudowy działki nr ew. [...], stanowiącej wówczas współwłasność B. W. i M. W. Podczas oględzin ustalono m.in., że w południowej części działki, za dwoma domkami letniskowymi, wybudowane zostało przydomowe oczko wodne o nieregularnych kształtach, o powierzchni znacznie przekraczającej [...] m2. Organ ustalił, że przedmiotowe oczko wodne zostało wybudowane po 2001 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zawiadomieniem z dnia [...] r., znak: [...], organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] r. wpłynęło do PINB oświadczenie J. S., informującego, iż w latach od [...] r. wybierał piach z działki należącej do B. W., "po wybraniu piachu zostawały doły, które nie były zasypywane." Zgodnie z wezwaniem organu powiatowego, w dniu [...] r. wyjaśnienia w sprawie złożyła M. W. (była żona inwestora), która oświadczyła, iż na przedmiotowej nieruchomości żadnych oczek wodnych w 2001 r. nie było, natomiast istniały w 2007 roku. Na dowód powyższego M. W. załączyła do akt sprawy kopię wybranych zapisów opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym, dotyczących przedmiotowej działki, sporządzonych przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa lądowego i szacowania nieruchomości T. W. w listopadzie 2007 r. Jak wynika z ww. dokumentu - w opinii uwzględniono stan nieruchomości z chwili ustania wspólności majątkowej, tj. z dnia 21 lutego 2001 r., oraz zmiany pomiędzy dniem 21 lutego 2001 r. a stanem z chwili wykonywania opinii. Opinia ta zawiera zapis: "według stanu na dzień 21.02.2001r. na działce nie było obecnego urządzenia w postaci placu zabaw, oczek wodnych, obiektów małej architektury typu chatki, altanki". Przedmiotowa opinia biegłego sądowego zawiera dokumentację fotograficzną. Z uwagi na stwierdzenie samowoli budowlanej organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zobowiązując inwestora B. W. do wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakładając nań obowiązek przedłożenia wskazanych w tym przepisie dokumentów w terminie do dnia 15 maja 2013 r., celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W powyższym postanowieniu organ I instancji pouczył też inwestora o możliwości legalizacji ww. obiektu i warunkach z tym związanych oraz, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia ww. dokumentów organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 22 marca 2013 r. wpłynęło do organu powiatowego pismo z Urzędu Miejskiego z' dnia [...], zawierające informacje, że działka nr [...], znajduje się w jednostkach strukturalnych planu oznaczonych symbolami [...], wraz z Uchwałą Nr XV/159/03 Rady Miejskiej w Trzebiatowie z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mrzeżyno". W związku z tym, iż inwestor B. W. nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonych na niego obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał mu rozbiórkę przedmiotowego oczka wodnego. Odwołując się od ww. decyzji organu powiatowego B. W., wniósł o jej uchylenie z uwagi na zmianę właściciela przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie, że nowymi właścicielami nieruchomości są K. W. i O. W. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązał organ powiatowy do potwierdzenia faktu zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym oraz pouczenia stron postępowania przed wydaniem decyzji o treści art. 10 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę zawiadomieniem z dnia [...], pouczył strony o treści art. 9 i 10 K.p.a., następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], nakazał nowym właścicielom – K. W. i O. W. dokonanie rozbiórki (likwidacji) obiektu, tj. przedmiotowego przydomowego oczka wodnego. Odnosząc się do wniesionego przez K. W. i O. W. odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie (zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego) obowiązków, nałożonych postanowieniem na podstawie ust. 3 ww. artykułu, właściwy organ jest obowiązany wydać w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, nałożył na inwestora, zgodnie z art. 48 ust. 3 obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Na skutek nie przedłożenia przez inwestora, we wskazanym terminie, ww. dokumentów PINB obowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 1. Odnosząc się do okoliczności powstania przedmiotowego oczka wodnego o powierzchni przekraczającej [...] m2, organ stwierdził, że wybudowane zostało przez B. W. w okresie po 2001 r., co potwierdza oświadczenie M. W. z dnia [...] r. oraz opinia biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym z zakresu budownictwa lądowego T. W., wykonana [...] r. Ponadto w materiale dowodowym akt sprawy znajduje się decyzja Burmistrza T. Nr [...] r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę garażu samochodowego na działce nr [...]. Znajdująca się w tym zatwierdzonym projekcie mapa sporządzona do celów projektowych, stanowiąca plan zagospodarowania działki, obejmuje cały teren działki i nie zawiera oczka wodnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna wskazuje, że przedmiotowe oczko wodne jest estetycznie zagospodarowane. Powyższe dowodzi, iż oczko wodne będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie mogło powstać na skutek ukształtowania terenu, o którym wspominają skarżący w odwołaniu od decyzji, oraz nie mogło powstać na skutek wykopanych dołów, o których wspomina świadek J. S. w oświadczeniu z dnia [...] r. Zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny ww. osób. Jeśli obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, to jego sukcesor prawny wchodzi w prawa i obowiązki inwestora. Zgodnie z zapisami Księgi Wieczystej nr: [...] wydanej dla przedmiotowej nieruchomości, współwłaścicielami działki o numerze [...], położonej przy ul. [...], są K. W. i O. W. Biorąc pod uwagę zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, fakt, iż skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości jest dla organu bezsprzeczny. Skarżący wskazują, iż są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości od dnia [...] r. i nie zostali poinformowani przez poprzednich właścicieli, którzy są ich rodzicami "o problemach związanych ze zrealizowaniem obiektów bez wymaganego zezwolenia". Zdaniem organu fakt braku przepływu informacji pomiędzy członkami najbliższej rodziny, nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W przypadku zmiany właściciela nieruchomości, jego sukcesor prawny wstępuje w prawa i obowiązki inwestora. Wniosek skarżących, o wstrzymanie nakazu rozbiórki przedmiotowego oczka wodnego, z uwagi na zmianę właściciela przedmiotowej nieruchomości nie może zostać przez organ uwzględniony. Odnosząc się zaś do argumentów skarżących dotyczących oczekiwanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że inwestor postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] r. zobowiązany został do przedłożenia m.in. zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności budowy przydomowego oczka wodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie nie zostało przedłożone. Inwestor miał zatem możliwość zalegalizowania przedmiotowego, samowolnie wybudowanego, oczka wodnego, jednak z takiej możliwości nie skorzystał. Legalizacja samowoli budowlanej jest dobrowolnym działaniem inwestora. W związku z faktem, iż inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów, organ I instancji obowiązany był, zgodnie z art. 48 ust. 1 wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego oczka wodnego, nie było prawnej możliwości zastosowania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższą decyzję K. W. oraz O. W. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzono argumenty i wnioski zawarte wcześniej w odwołaniu. W szczególności skarżący podnoszą, iż w odwołaniu nie wnosili o anulowanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego oczka wodnego, a tylko o jej czasowe wstrzymanie, czego nie rozpatrywał Wojewódki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący podnoszą, iż jest bardzo duża szansa na szybkie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazują, iż poprzedni właściciel skierował wcześniej prośbę do burmistrza miasta T. o dokonanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii ustalenia nowej granicy zabudowy działki w ten sposób, aby odległości przedmiotowej zabudowy od granicy działki były zgodne z dokonanymi zmianami. Uchwałą nr XXXVI/295/13 z dnia 28.05.2013 r. Rada Miejska w T. postanowiła przystąpić do dokonania zmian MPZP m. [...] dla obszaru [...] (obejmującego działkę nr [...]), w szczególności w zakresie zmiany przebiegu linii zabudowy, która by sankcjonowała budowę tego obiektu. Dokonana zmiana planistyczna, akceptująca obecne położenie przedmiotowej zabudowy, byłaby podstawą do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący byliby zobowiązani do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Nałożonych w postanowieniu PINB z dnia [...], obowiązków nie mogli wykonać ze względu na warunek zgodności z MPZP, który zawiera wymóg linii zabudowy - 10 m. od granicy działki. Poprawiony MPZP, będący obecnie w fazie akceptacji, doprowadzi do normalizacji przebiegu dopuszczalnej linii zabudowy. Nie ma bowiem żadnego realnego uzasadnienia, by utrzymywać parametr w odległości- 10 m. od granic działek. Lokalizacja oczka wodnego wewnątrz działki nie stanowi żadnej przeszkody dla użytkowników sąsiednich działek, jest jedynie elementem zagospodarowania terenu. Skarżący, jako nowi współwłaściciele nieruchomości (od dnia [...] r), nie brali udziału w realizacji tej inwestycji i w trakcie zmian własnościowych nie posiadali wiedzy o wadzie prawnej istniejącej zabudowy. Nie negują jednak, że jako następcy prawni przejmują obowiązki poprzedniego właściciela. Do tej chwili nie mieli jednak możliwości formalnych i technicznych, aby doprowadzić wykonaną inwestycję budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów, a także ze względów finansowych i moralnych, skarżący wnoszą o uwzględnienie ich skargi o czasowym wstrzymaniu wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego oczka wodnego, do chwili uzyskania możliwości doprowadzenia wykonanej zabudowy do stanu zgodnego z prawem. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, w tym dotyczących wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów nie dała podstaw do uwzględnienia skargi. Strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu co do tego, iż przedmiotowe oczko wodne powstało w wyniku samowoli budowlanej. Jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do której, w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49 ww. ustawy, a nie art. 50, jak sugeruje skarżąca. Przepisy te umożliwiają legalizację samowoli budowlanej w określonych warunkach. Możliwość taka została stronie stworzona przez zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu wskazanego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niesporne jest, iż skarżący nie przedłożyli organowi żądanych w oparciu o art. 48 ust.3 dokumentów, czego konsekwencją było zastosowanie – z mocy ust. 4 tego przepisu – sankcji z ust. 1, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem tego postępowania. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu a zatem brak jest w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do argumentacji skargi, iż intencją skarżącej nie jest uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę lecz wstrzymanie jej wykonania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązującej linii zabudowy, co w przyszłości umożliwi legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, usytuowanej niezgodnie z aktualnymi wymaganiami planu, stwierdzić należy, iż jest ona całkowicie chybiona i nie może być uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości, nawet jeżeli posiadają wiedzę na temat przyszłej zmiany. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 K.p.a. Organ odwoławczy zasadnie zatem rozpatrzył odwołanie skarżących, w którym zawarli wniosek o wstrzymanie nakazu likwidacji przedmiotowego oczka wodnego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, do czasu zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, w trybie art. 127 i 138 K.p.a. Skarżący w przedmiotowym odwołaniu kwestionowali bowiem w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, choć nie kwestionowali ustaleń faktycznych stanowiących podstawę tego rozstrzygnięcia. Nie był to wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji w rozumieniu art. 135 K.p.a., który stanowi, iż organ w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś wniesienie odwołania w terminie z mocy prawa wstrzymuje wykonanie decyzji, której rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany (art. 130 § 2 i 3 K.p.a.). W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego została ona oddalona zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.