II SA/Sz 622/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk - Gawęcka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I u c h y l a zaskarżoną decyzję, II s t w i e r d z a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...]r. nr [...], orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w [...], oznaczonych numerami działek: [...]w wyniku ich geodezyjnego podziału oraz o rozłożeniu tej opłaty na raty i zabezpieczeniu hipotecznemu należności Gminy z tego tytułu, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że przytoczoną powyżej decyzją Burmistrz Gminy orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek: [...]o powierzchni [...]w wyniku ich geodezyjnego podziału i zobowiązał A. S. do wniesienia tej opłaty w ratach na rzecz Gminy wobec ustalenia, że: - decyzja zatwierdzająca projekty podziału z dnia [...]r. została wydana na wniosek "E." z siedzibą w [...] i stała się ostateczna w dniu [...], - wartość nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]przed podziałem wynosiła [...]zł, a po podziale na działki nr [...]wzrosła do kwoty [...]zł, - wartość nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]przed podziałem wynosiła [...]zł, a po podziale na działki nr [...] wzrosła do kwoty [...]zł. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że na podstawie aktu notarialnego - [...], sporządzonego w dniu [...]r., współwłaścicielem przedmiotowych nieruchomości stał się A. S. i był nim w dniu [...], tj. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Udział ww. we współwłasności działki nr [...]wynosił [...]części, a we współwłasności działki [...]części. Wzrosty wartości tych działek wyniosły natomiast: w odniesieniu do działki nr [...] - [...]zł, co mając na uwadze udział A. S. we współwłasności tej działki, dało kwotę [...]zł, natomiast w odniesieniu do działki nr [...]- [...]zł, co, także przy uwzględnieniu udziału ww., wyniosło [...]zł, Łącznie wzrost wartości działek, będących współwłasnością A. S., wyniósł [...]zł, a zatem, mając na uwadze obowiązującą w Gminie [...]% stawkę opłaty adiacenckiej, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił na kwotę [...]zł. W dalszym ciągu uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że od ww. decyzji Burmistrza Gminy A. S. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. Uzasadniając swój wniosek odwołujący się wskazał, że faktycznie w dniu [...]r. był współwłaścicielem działek [...], ale już w dniu [...]r., w wyniku zniesienia współwłasności, stał się wyłącznym właścicielem wyodrębnionych działek o nr [...], a także współwłaścicielem działki [...], co, w jego przekonaniu, stanowi o braku podstaw do obciążenia go opłatą adiacencką. A. S. podkreślił też, że nie występował z wnioskiem o podział ww. działek i nie został mu doręczony operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Ponadto, odwołujący się wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, że przed podziałem cena 1 m2 nieruchomości, której był współwłaścicielem wynosiła około [...]zł za 1 m2, a po podziale wzrosła do kwoty [...]zł za 1 m2. A zatem, wzrost wartości wyniósł około [...]%, co, w jego przekonaniu, jest błędne albowiem wycena dokonana przez Gminę w [...] r. określała wartość 1 m2 tych działek na kwotę [...]zł. W odwołaniu wskazano też, że wycena sąsiednich działek o nr: [...]z nieuzasadnionych przyczyn odbiega od wyceny nieruchomości, której współwłaścicielem był odwołujący się, i tak ww. sąsiednie działki przed podziałem wyceniono na kwotę [...]zł za 1 m2, a po podziale na kwotę [...]zł za 1 m2. Ponadto, A. S. podniósł także, że w oparciu o przepis art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie brak jest postawy prawnej do naliczenia opłaty adiacenckiej a nadto, że nie otrzymał od organu odpowiedzi na swoje pismo z dnia [...]r. Z treści odwołania wynika także, że strona kwestionuje również prawidłowość rozłożenia na raty płatności spornej opłaty adiacenkiej oraz decyzję Burmistrza o zabezpieczeniu hipotecznym tej należności. Po przeanalizowaniu całości akt sprawy, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że podniesione w odwołaniu argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzją z dnia [...]r. znak: [...]zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...]oznaczonej numerami działek: [...]w wyniku którego powstały [...] działki gruntu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]r. Z wyceny nieruchomości gruntowych powstałych z podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...]wynika, że ich wartość przed podziałem wynosiła [...]zł, a po podziale wzrosła do kwoty [...]zł, co, w odniesieniu do posiadanych udziałów A. S., dało łączną kwotę [...]zł. Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Burmistrza Gminy z dnia [...]r. Rada Miejska Uchwałą Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej geodezyjnego podziału, ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na [...]%. Ponadto, Kolegium podkreśliło, że wzrost wartości nieruchomości dzielonej, który jest warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, został w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo wykazany. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż brak było podstaw do nałożenia na A. S. opłaty adiacenckiej, organ odwoławczy przytoczył uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. (opubl. OPK 8/ 00), w której Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, ciąży na osobie będącej użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości w dniu, w którym decyzja, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że [...]r. tj. w dniu, w którym decyzja z dnia [...]r., zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowych nieruchomości stała się ostateczna, współwłaścicielem nieruchomości składających się z działki nr [...]w udziale [...]części i działki nr [...]w udziale [...]części był A. S., Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na ww. opłatę adiacencką we wskazanej na wstępie wysokości. Ponadto, organ odwoławczy wypowiedział się, że A. S. miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, w tym także z operatami szacunkowymi, dotyczącymi przedmiotowych nieruchomości, których, wbrew podniesionym w odwołaniu zarzutom, organ nie miał obowiązku doręczać ww. Kolegium wskazało także, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem z treści tego przepisu wynika, że opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do [...] lat, a warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Jeżeli chodzi o pismo odwołującego się z [...]r. Kolegium wyjaśniło, że organ ustosunkował się do jego treści w swojej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. podtrzymał zarzuty odwołania podnosząc, że wycena nieruchomości, których był współwłaścicielem dokonana została całkowicie dowolnie, co wynika z porównania z wyceną sąsiednich działek, których wartość po podziale wzrosła o znacznie niższą kwotę. Rozbieżność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona, co, zdaniem skarżącego, pozwala stwierdzić, że Gmina celowo obniżyła wartość wyjściową jego nieruchomości, aby przy wydaniu decyzji osiągnąć jak najwyższą wysokość opłaty adiacenckiej, która jest uzależniona od różnicy pomiędzy wartością działek przed podziałem i po podziale. Jednocześnie skarżący ponownie zakwestionował zamieszczony w decyzji organu pierwszej instancji zapis o zabezpieczeniu hipotecznym rozłożonej, na jego wniosek, na raty opłaty adiacenckiej poprzez ustanowienie w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, hipoteki w kwocie [...]zł, co, w jego opinii, jest nieuzasadnione, mając na uwadze wysokość tej opłaty. Podnosząc wymienione powyżej zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł także, że twierdzenie skarżącego, że ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w sposób dowolny nie znajduje potwierdzenia, a zarzuty o wadliwości sporządzonego operatu oraz braku podstaw do zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu ustalenia opłaty adiacenckiej nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że niektóre z argumentów skargi są zasadne, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przez opłatę adiacencką należy rozumieć "opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości". Z treści przepisu art. 98 ust. 4 ww. ustawy wynika, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele nieruchomości (użytkownicy wieczyści), jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału, a zarząd gminy w drodze decyzji ustalił opłatę adiacencką. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości, przy czym przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 98 ust. 4 omawianej ustawy zdanie drugie i trzecie). Stosowanie odpowiednio art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed i po dokonanym podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 ww. ustawy). Zgodnie z treści art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami "opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej." Kontrolując zaskarżoną decyzję organu administracyjnego Sąd zobowiązany jest nie tylko kontrolować zasadność i prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, ale również oceniać, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, na podstawie których działają organy administracji publicznej, w tym z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), obligującym organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 Kpa nakazującym organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 Kpa wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów oraz art. 107 § 3 Kpa wskazującym, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji (orzeczenia), w którym organ winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego i wyczerpująco wyjaśnić przesłanki dokonanego rozstrzygnięcia. Prawidłowe uzasadnienie powinno posiadać następujące cechy: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów (J. Zimmermann, "Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie", 1995, str. 118-122). Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest koniecznością stosowania przez organ także zasady przekonywania (art.11 Kpa) oraz wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Z. Janowicz, "Komentarz", 1996, str. 266). Tymczasem, pomimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, a następnie w skardze, zarzutów, dotyczących całkowicie dowolnego ustalenia wartości działek przed i po podziale, uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do prawidłowości tej wyceny, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że: "wzrost wartości nieruchomości dzielonej, po dokonanym podziale, Burmistrz w swojej decyzji wykazał". Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, nie tylko skarżący nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do stanowiska przedstawionego w decyzji ostatecznej, ale także Sąd nie mógł przeprowadzić stosownej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Ponadto Sąd stwierdził, że w przedstawionych wraz ze skargą aktach administracyjnych brak operatu szacunkowego, dotyczącego nieruchomości od których ustalono opłatę adiacencką. Zauważyć jednocześnie należy, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. – sygn. I SA/Lu 21/98, opubl. LEX 34147). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy - przez organy obu instancji. Tak więc, organ odwoławczy powinien nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu pierwszej instancji, ale na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, wydaje w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym w związku z czym może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, a motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i, w miarę możliwości, zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. A zatem, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie w sprawie, oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza, jak już wskazano powyżej, podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem ww. przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.