II SA/Sz 623/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn zm.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J.S. od decyzji nr [...] UNP: [...] z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Głównego Specjalistę w Biurze Obsługi Interesantów, cofającej J. S. zezwolenia nr [...] A [...] nr [...] nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie monopolowym przy ul. [...] w [...] , zawierających do [...] zawartości alkoholu oraz piwa, powyżej [...] o [...] zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i powyżej [...] zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy z którego wynikało, iż przesyłka polecona nr[...] zawierająca zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. została nadana w dniu [...] r. i wysłana na adres sklepu: "[...] , ul. [...] ". W związku z niedoręczeniem, została zwrócona do nadawcy w dniu [...] r. Ze względu na to, że przedmiotowa przesyłka po zwrocie do nadawcy zaginęła na terenie Urzędu Miasta, to ze zwrotu nieodebranej przesyłki można było wnioskować, że jej próba doręczenia i awizowanie nastąpiły przed datą zwrotu do nadawcy. Z uwagi zatem na brak potwierdzenia awizowania przesyłki, za datę pewną doręczenia decyzji stronie Kolegium przyjęło datę korzystniejszą dla strony, tj. datę zwrotu przesyłki do nadawcy w dniu [...] r. Tym samym uznało, że nastąpiło doręczenie zastępcze w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Początkiem biegu 1[...] dniowego terminu do złożenia odwołania był dzień [...] r., zaś jego koniec przypadł na dzień [...] r. (poniedziałek). Kolegium stwierdziło nadto, że nawet biorąc pod uwagę drugą próbę doręczenia przedmiotowej decyzji adresatowi,termin złożenia odwołania także nie został dotrzymany. Jak wynika z adnotacji na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce zwróconej do Urzędu, przedmiotowa przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. została wysłana na adres domowy figurujący w zezwoleniu, tj. [...] , ul. [...] [...] w dniu [...] r. i wobec niemożności doręczenia z powodu nieobecności adresata złożona w dniu [...] r. w Urzędzie Pocztowym [...] . Zawiadomienie o tym fakcie oraz o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni umieszczono na drzwiach mieszkania adresata. W dniu [...] r. dokonano powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki. W związku z tym, że we wskazanym terminie przesyłka nie została podjęta, Urząd Pocztowy odesłał ją do nadawcy tj. Urzędu Miasta [...] . Powtórne doręczenie decyzji, zdaniem Kolegium, również nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, na podstawie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu [...] r. Początkiem biegu 14 dniowego terminu do złożenia odwołania był dzień r., natomiast koniec przypadał na dzień . (wtorek). Ze względu na to, że odwołanie zostało złożone w Kancelarii Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta [...] w dniu [...] r. (dowód: prezentata), tj. po upływie terminu, Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do jego złożenia. Organ odwoławczy podkreślał, że w treści decyzji organ I instancji prawidłowo pouczył stronę o przysługującym prawie i terminie do wniesienia odwołania. W odwołaniu strona nie zgłosiła jednak wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Kolegium wskazało nadto, że J.S. w dniu [...] r. został zapoznany z materiałami sprawy i nie zgłaszał żadnych uwag, w tym dotyczących możliwości kontaktowania się z nim. W związku z tym, organ I instancji korespondencję kierował na adresy znane z akt sprawy. J. S. wywiódł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał: 1. rażące naruszenie art. 44 Kpa, poprzez przyjęcie, że zwrot przesyłki awizowanej do skarżącego a zawierającej zaskarżoną odwołaniem decyzję nastąpił [...] r., podczas, gdy z akt sprawy wynika, że miało to miejsce [...] r., co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] r., nie zaś w dniu [...] r. 2. naruszenie przepisu art. 10 Kpa, tj. pozbawienie skarżącego możliwości działania w sprawie i obrony interesów. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie. Z uzasadnienia skargi wynikało, że J. S. powziął informację na temat wydanej decyzji w terminie, którego bieg - zgodnie z art. 44 Kpa. - rozpoczął się w dniu [...] r., a następnie zachowując 14 dniowy termin, złożył od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonało błędnych ustaleń stanu faktycznego na podstawie akt sprawy uznając, że przesyłka zawierająca decyzje, która de facto zaginęła w Urzędzie Pocztowym, była awizowana, a termin drugiego awiza upłynął [...] r. Ponadto przyjęto, wbrew zapisom zawartym na przesyłce zwróconej przez UP do nadawcy, że zwrot nastąpił nie [...] r. lecz [...] r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego ( postanowienia z dnia 1 lipca 1967 r. -III PRN 47 /67, niepublikowane oraz z dnia 22 marca 1995 r. - II CRN 4/95, niepublikowane), skarżący wskazał, że pierwszą przesłanką stosowania doręczenia subsydiarnego określonego art. 44 Kpa jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa, zaś podstawowym warunkiem jest, by adresat istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie zachodzi niemożność doręczenia mu pisma w sposób przewidziany w artykułach poprzednich. Wymagana jest tu zatem sytuacja, w której wyczerpano wszelkie możliwości, jeśli chodzi o doręczenie właściwe, i to w miejscach, w których kodeks dopuszcza takie doręczenie ( art. 42), jak i również doręczenia poprzez dorosłego domownika, sąsiada czy dozorcę domu. Drugą przesłanką jest przechowywanie pisma przez pocztę (po uprzednim złożeniu) w określonym terminie. Przesłanka trzecia sprowadza się do umieszczenia odpowiedniego zawiadomienia w jednym z ściśle wymienionych w przepisie miejsc. Treść takiego zawiadomienia musi obejmować informację o pozostawieniu pisma ze wskazaniem miejsca pozostawienia oraz o możliwości jego odebrania w terminie siedmiu dni, z wyraźnym określeniem daty początkowej biegu tego terminu ("licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 "). Formuła kodeksowa, co podkreślił skarżący, wskazująca datę początkową tego terminu zawiera błąd. Siedmiodniowy termin liczyć należy bowiem od dnia pozostawienia "pisma" (nie zaś zawiadomienia) w miejscu określonym w § 1 , czyli w placówce pocztowej lub urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie umieszcza się w miejscu wskazanym w § 2, a nie w miejscu określonym w § 1 przeznaczonym dla "pisma". Adresat musi być zatem zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym Kolejna przesłanka doręczenia subsydiarnego uzależniona jest od "przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2". Nie jest jasna intencja użycia w § 3 pojęcia "przesyłka", skoro przepisy o doręczeniach konsekwentnie posługują się określeniem "pismo". W ocenie skarżącego, cała formuła przepisu § 3 nasuwa zastrzeżenia. Nie znajduje uzasadnienia ograniczenie czynności podmiotu doręczającego jedynie do "powtórnego pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia". Sądzić należy, że w przypadku nie podjęcia pisma w terminie siedmiu dni, obowiązkiem podmiotu doręczającego jest w pierwszej kolejności wykonanie wszelkich czynności zmierzających do dokonania doręczenia właściwego (art. 42) lub zastępczego ( art. 43). Dopiero w sytuacji, gdy doręczenie w ten sposób jest niemożliwe, pozostawia się powtórne zawiadomienie. W jego treści ponownie należy wskazać miejsce pozostawienia pisma oraz podkreślić możliwość jego odebrania w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Ten ostatni element wymaga szczególnego uwypuklenia w treści zawiadomienia. Prawidłowa realizacja przepisu wymaga wskazania w powtórnym zawiadomieniu konkretnej daty kalendarzowej, od której rozpoczął bieg termin czternastodniowy. Operowanie określeniami "od daty pierwszego zawiadomienia", "poprzedniego zawiadomienia" może nasuwać dla adresata wątpliwości, zaś użycie ogólnego sformułowania "od daty zawiadomienia" może w konkretnym przypadku I prowadzić do naruszenia zasady udzielania informacji prawnej i faktycznej (art. 9 Kpa). W wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, niepublikowany, NSA podkreślił, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kpa. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 Kpa. Ostatnim warunkiem, koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane, jest albo odebranie przechowywanego w placówce pocztowej bądź urzędzie gminy (miasta) pisma przez adresata, albo upływu ustalonego w kodeksie czternastodniowego terminu. W pierwszym wypadku, datą doręczenia pisma jest dzień jego odbioru przez adresata w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, o ile jednak odbiór nastąpił w ciągu czternastu dni od dnia pozostawienia pisma w tych miejscach (placówce pocztowej bądź urzędzie gminy). Jak zauważył SN, zasada ta nie została expressis verbis wyrażona w art. 44 Kpa, niemniej wynika ona jednak z samego faktu dokonania doręczenia pisma adresatowi w sposób, który w świetle art. 42 § 3 Kpa jest w pełni skuteczny. Zdaniem sądu, byłoby rzeczą zupełnie niezrozumiałą uznawanie za datę doręczenia pisma daty późniejszej określonej w drodze domniemania przewidzianego w ustawie (art. 44 in fine Kpa) dla sytuacji, gdy adresat w rzeczywistości pisma nie otrzymał, podczas gdy faktycznie pismo zostało doręczone adresatowi wcześniej (post. SN z dnia 10 czerwca 1986 r., III ARN 7/86, OSNCP 1987, z. 9, poz. 143). Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 Kpa) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy. W takiej sytuacji pismo pozostawia się w aktach sprawy. Adresat może odebrać pismo po upływie określonego w kpa. terminu, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia. Formuła przepisu "doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1", oznacza fikcję prawną doręczenia. Bez względu, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga złożona w niniejszej sprawie jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Spór w sprawie dotyczy tego, czy istniała możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia decyzji organ I instancji z dnia [...] r. i czy w konsekwencji prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Rozstrzygając ten spór należy odnieść się do treści art. 44 Kpa, regulującego fikcję prawną doręczenia pisma. Z przepisu tego wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu): - poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, oraz - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2 i 3 art. 44 Kpa, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z przepisu art. 44 Kpa wynika zatem, iż zawiadomienie o złożeniu pisma na poczcie należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W realiach sprawy będącej przedmiotem rozpoznania organ dwukrotnie podejmował próbę doręczenia J. S. decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie monopolowym przy ul. [...] w [...] . W pierwszym przypadku przesyłka opatrzona adresem [...] , ul. [...] ( miejsce prowadzonej działalności), po przechowaniu jej przez pocztę przez okres 14 dni została zwrócona nadawcy, lecz po dokonaniu zwrotu przez pocztę ( k. 13, 14. akt sądowych), zaginęła na terenie Urzędu Miasta [...] . Kolejna przesyłka, opatrzona adresem zamieszkania skarżącego podanym w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych ul. [...] , dwukrotnie awizowana w dniach [...] r. oraz [...] r., została zwrócona przez pocztę nadawcy w dniu [...] r. z adnotacją; " zwrot, nie podjęto w terminie". Jakkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje dwukrotnego doręczania tego samego pisma adresatowi, to jednak nie można uznać za niezgodną z prawem podjętą przez organ drugą próbę doręczenia J. S. decyzji w sytuacji, gdy pierwsza przesyłka, po zwróceniu jej przez pocztę, zaginęła na terenie Urzędu Miasta i organ nie miał możliwości dokonania oceny, czy proces doręczania przesyłki był zgodny z przepisami prawa. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji procesowych za wadliwy obieg korespondencji zwracanej przez pocztę do Urzędu Miasta [...] , a z akt administracyjnych jednoznacznie winno wynikać, czy doręczenie przesyłki było prawidłowe. Zauważyć w tej sprawie jednak należy, że organ dokonując powtórnego doręczenia decyzji działał niekonsekwentnie, albowiem po raz drugi decyzja została wysłana na adres domowy skarżącego przy ul. [...] . Z akt administracyjnych sprawy tymczasem wynika, że w pismach kierowanych przez skarżącego do organu I instancji w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, skarżący wskazywał jako adres do korespondencji lokal przy ul. [...] (k.9, 10), w którym prowadzi działalność. Z akt tych wynika również, że korespondencja urzędowa była pod ten adres skutecznie doręczana (k.8). Powtórne doręczenie decyzji w tej sytuacji powinno nastąpić na adres lokalu, w którym skarżący prowadzi działalność, tj. ul. [...] . Z tego powodu nie można zatem uznać za prawnie skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 44 Kpa, czyli poprzez przyjęcie fikcji doręczenia i to nie z powodu wad tkwiących w tym sposobie doręczenia pisma, lecz z powodu wadliwego zaadresowania przesyłki. Organ odwoławczy dokonując oceny prawidłowości doręczenia decyzji powyższe okoliczności całkowicie pominął. Wskazać również należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo przyjęło, iż należy na podstawie art. 44 Kpa uznać przesyłkę skierowaną do skarżącego za doręczoną z dniem [...] r. W aktach administracyjnych sprawy – co już wyżej wskazano- brak jest zarówno zwróconej przez pocztę przesyłki jak i zwrotnego poświadczenia jej odbioru. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał możliwości skontrolowania legalności doręczenia decyzji chociażby z tego względu, iż z żadnego ze zgromadzonych dokumentów nie wynika w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce oraz, czy takie powiadomienie faktycznie miało miejsce. Nie był zatem znany sposób działania doręczającego. Organ odwoławczy ponownie oceniając terminowość złożenia odwołania przez J.S. winien wyjaśnić, w jaki sposób decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu oraz czy doręczenie to umożliwiało skuteczne wniesienie odwołania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.