II SA/Sz 623/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 22 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta Szczecin do dokonania na rzecz skarżącego M. K. zwrotu kwoty [...]([...]) złotych, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu marki [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta Szczecin na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K., dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na czynność Prezydenta Miasta, polegającą na odmowie zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu marki H. o nr rej. [...] Skarżący podniósł zarzuty: 1) Naruszenia prawa materialnego, to jest: a) § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez jego zastosowanie w sytuacji jego niezgodności z art. 77ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 217 Konstytucji RP, b) art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy sprzeciwia się on opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, c) poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., 2) Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał, że skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu, uznanie obowiązku Prezydenta Miasta w przedmiocie zwrotu nadpłaconej kwoty 425 zł i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej w wysokości 615 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ przyznał, że pobrał od skarżącego opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Następnie podniósł zarzut przedawnienia roszczeń objętych skargą wskazując, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), dalej jako "u.f.p.", która w zasadniczy sposób wpłynęła na kwalifikację spraw dotyczących zwrotu opłat za kartę pojazdu. W ocenie organu, opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w art. 60 pkt 7 u.f.p. i stanowią niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zdaniem organu, wskazanie w art. 67 ustawy o finansach publicznych, iż do tego typu należności stosuje się dział III ustawy Ordynacja podatkowa, umożliwia zastosowanie regulacji dotyczących przedawnienia. Zgodnie zatem z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowi przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za wydane karty pojazdu nastąpiła w dniu 7 października 2005 r. Zatem od dnia 31 grudnia 2005 roku należy liczyć 5 letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty, a w związku z tym roszczenie skarżącego przedawniło się z dniem 1 stycznia 2011 r. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił argumentacji w tym zakresie, organ podniósł, że opłata została pobrana w czasie, gdy obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r., a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się skarżący zostało wydane dużo później. Nadto z treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika, iż uwzględniając wniosek Ministra Transportu i Budownictwa, Trybunał uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego zapisu do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji dotyczącej tejże kwestii, bez pozbawiania powiatów wpływów z odpłatności za te czynności. W ocenie organu, dodatkowym argumentem, przemawiającym za oddaleniem skargi jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o zakwestionowanym zapisie nie nałożył, ani też nie orzekł o obowiązku organów administracyjnych do zwrotu pobranych opłat w kwocie wyższej niż obecnie obowiązujące opłaty. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał bowiem, iż świadomy poważnych skutków finansowych, jakie wywołałoby ewentualne orzeczenie niekonstytucyjności, zwrócił się do Rady Ministrów o wyrażenie opinii odnośnie skutków orzeczenia niekonstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na co Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. poinformował Trybunał, iż orzeczenie niekonstytucyjności zakwestionowanego zapisu nie powoduje skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o którym mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wskazał natomiast, iż spowoduje to istotne zmniejszenie wpływów do budżetów powiatowych w związku ze zmianą wysokości opłat za karty pojazdów. Oznacza to, zdaniem organu, że kwestia finansowych skutków orzeczenia niekonstytucyjności przepisu rozważana była przez Trybunał wyłącznie w kontekście zmniejszenia wpływów do budżetów samorządowych - nie zaś w kontekście zwrotu pobranych dotychczas opłat za wydane karty pojazdów. Nadto organ podniósł, że nie jest w stanie zweryfikować, czy żądanie zgłoszone przez skarżącego w zakresie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu jest zasadne, ponieważ nie dysponuje potwierdzeniem zapłaty rzeczonej kwoty. Zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, akta pojazdu przechowuje się przez okres 5 lal od dnia wyrejestrowania pojazdu lub zmiany właściwości miejscowej organu rejestrującego Właściwość miejscowa organu rejestrującego uległa zmianie ponad 5 lat temu, w związku z czym organ nie ma obowiązku przechowywania jego akt. W konsekwencji brak jest dowodu, czy rzeczona opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przez organ i w jakiej wysokości. Organ nadmienił, że również skarżący nie wykazał, że przedmiotową opłatę uiścił i w jakiej wysokości, a w szczególności nie załączył dowodu uiszczenia tej opłaty, ani innego dokumentu, z którego wynikałoby, że opłata została przez skarżącego uiszczona i w jakiej kwocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – j.t.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – j.t.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej czynności według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta Miasta, polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki H. o nr rej. [...] Dokonując oceny zasadności żądania skarżącego, na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczona została skarżącemu opłata za wydanie karty pojazdu, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę. Dokonując oceny stanowiska zaprezentowanego przez organ w pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia wejścia w życie tej ustawy nie zostały zakończone. W ocenie sądu norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, iż roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. W świetle przywoływanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconej kwoty. Sąd nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do faktu, iż wysokość opłaty, w dacie jej pobrania, była zgodna z obowiązującymi przepisami, podobnie jak nie zasługiwał na uwzględnienie argument odnoszący się do odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co w ocenie organu winno skutkować uznaniem, że pobrano opłatę zgodnie z obowiązującymi w dacie tej czynności przepisami, a skoro tak, to nie powinna ona podlegać zwrotowi. Zdaniem Sądu komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja dotycząca skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności obowiązywania spornej regulacji do czasu uchwalenia nowych przepisów. W tych okolicznościach w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, stosownie do art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, orzeczenia dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając wniosek skarżącego o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. W tym miejscu należy wyjaśnić, że nie zasługiwały na uwzględnienie wywody organu, z których wynika, iż skarżący nie wykazał, że uiścił opłatę zw wydanie karty pojazdu. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o rejestracji pojazdu skarżącego (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 – j.t.), kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. Uiszczenie opłaty ewidencyjnej było warunkiem sine qua non wydania karty pojazdu, bowiem jak wynika z treści przywołanego przepisu, należało ja uiścić przed jej wydaniem, co oznacza, że w przeciwnym wypadku karta pojazdu nie mogła zostać wydana. W decyzji z dnia 7 października 2005 r. widnieje zapis z którego wynika, że skarżący potwierdził odbiór dowodu rejestracyjnego, tablicy rejestracyjnej, nalepki kontrolnej, znaku legalizacyjnego i karty pojazdu, co zdaniem Sądu, stanowi wystarczający dowód tego, że opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Szczecin, a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty w kwoce 425 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.