II SA/Sz 624/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia przedemerytalnego I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] numer [...], II orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz W. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem złożonym w dniu [...] W. O. wystąpił do Urzędu Pracy o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta odmówił przyznania W. O. wnioskowanego świadczenia, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, bowiem zamiast wymaganego 35-letniego okresu uprawniającego do emerytury (uwzględnianego przy ustalaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego), wykazał jedynie okres 33 lat 10 miesięcy i 2 dni. Decyzja organu I instancji została uchylona przez Wojewodę , w wyniku rozpatrzenia odwołania W. O.. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przy obliczaniu wymaganego stażu nie uwzględnił wnioskodawcy okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej i okresu wdrażania patentu od [...] do [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), ponownie odmówił przyznania W. O. świadczenia przedemerytalnego, z powodu nieosiągnięcia wymaganego okresu uprawniającego do emerytury. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], w której organ rentowy odmówił ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, wobec stwierdzenia, że wnioskodawca udokumentował jedynie 33 lata, 6 miesięcy i 12 dni okresu uprawniającego do emerytury – zamiast wymaganych 35 lat. Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego przez W. O. odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji dotyczące posiadanego przez wnioskodawcę okresu uprawniającego do emerytury – z powołaniem się na decyzję ZUS – są prawidłowe. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że organ zatrudnienia nie może ustalić okresu uprawniającego do emerytury wbrew stanowisku organu rentowego, prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy ten sam okres raz zostałby zaliczony do okresu uprawniającego do emerytury w celu przyznania świadczenia przedemerytalnego, następnie zaś nie zostałby uznany w chwili ustalania uprawnień do emerytury. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 188/05), po rozpatrzeniu skargi W. O.. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że powołanie się przez organy obu instancji na ustalenia zawarte w nieprawomocnej decyzji ZUS narusza prawo, bowiem od decyzji organu rentowego przysługuje środek odwoławczy do sądu powszechnego (art. 476 § 2 pkt 4 Kpc), jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto sąd wskazał, że ustawodawca przewidział rozwiązanie w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego przedłuża się z powodu trwającego postępowania w sprawie ustalenia wysokości emerytury dla ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. W takiej sytuacji – w myśl art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu – świadczenie wypłaca się w kwocie zaliczkowej, w wysokości [...]% zasiłku o którym mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie w sprawie, "do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy decyzji odmownej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], uznając, że rozpatrzenie tej sprawy przez sąd "ma wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie całej sprawy". Wojewoda nie uwzględnił zażalenia W. O., i postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji wskazał, że zawieszenie postępowania w sprawie uprawnień W. O. do świadczenia przedemerytalnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. O. zarzucił organom obu instancji, iż pomimo pouczenia zawartego w ww. wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r., nie otrzymuje zaliczkowego świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji uporczywie uchylają się od stosowania "oczywistego prawa", pozbawiając skarżącego środków na życie. Ponadto skarżący wyjaśnił, że wyrokiem z 12 kwietnia 2006 r. Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie przyznał mu prawo do świadczenia przedemerytalnego, jednak wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o "wydanie nakazu" zastosowania wobec niego art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i wypłacenia mu "należnych kwot zaliczkowego świadczenia przedemerytalnego wraz z należnymi ustawowymi odsetkami od dnia [...]. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie (decyzja lub postanowienie) dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie to nie odpowiada prawu. Skargę należało zatem uwzględnić, chociaż z innych powodów, niż podniesione przez skarżącego. Stwierdzić należy na wstępie, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252): "osoby, które do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych zarejestrowały się w urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nabywają to prawo na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie niniejszej ustawy". Ustawa o świadczeniach przedemerytalnych weszła w życie w dniu 1 czerwca 2004 r., natomiast stosownie do art. 23 ust. 3 tej ustawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejął zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. Ponadto, w myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przy czym "przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych podlegające rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37l ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu". Istotne znaczenie ma w związku z tym również przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, stanowiący iż: "W przypadku ustalenia po dniu wejścia w życie ustawy prawa do świadczenia przedemerytalnego lub zasiłku przedemerytalnego, na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powiatowe urzędy pracy po dokonaniu wypłaty świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych za okres do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych niezwłocznie przekażą Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych informację i dokumentację, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 3 i ust. 3". Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, a w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, rozpoznanie tego wniosku powinno nastąpić na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 2004 r. Zgodnie z tą ustawą, przyznawanie i wypłacanie uprawnionym osobom świadczeń przedemerytalnych należy do zadań samorządu powiatowego, przy czym zadania te są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej, natomiast decyzje w tych sprawach wydawane są przez starostę powiatu (art. 6 pkt 2, pkt 5b, art. 6b ustawy). Starosta może w formie pisemnej upoważnić kierownika powiatowego urzędu pracy do załatwiania w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji i postanowień administracyjnych oraz zaświadczeń w zakresie zadań wykonywanych przez powiatowy urząd pracy (art. 6b ust. 4 ustawy). Warunki przyznania świadczenia przedemerytalnego określa art. 37k ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym, świadczenie takie przysługuje m. in. osobie, która "do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn (ust. 1 pkt 2) – warunki określone w pozostałych punktach tego ustępu nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80 % kwoty emerytury "określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego", nie mniej jednak niż 120% i nie więcej niż 200% zasiłku dla bezrobotnych (art. 37k ust. 2), a decyzję taką organ rentowy wydaje na wniosek powiatowego urzędu pracy (art. 37k ust. 3). Ponadto w myśl art. 37k ust. 6 omawianej ustawy "w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu trwającego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości emerytury", świadczenie przedemerytalne wypłaca się w kwocie zaliczkowej, w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z powyższymi przepisami, urząd pracy samodzielnie ustala "okresy uprawniające do emerytury", natomiast do organu rentowego występuje o ustalenie "wysokości emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego" – po uznaniu, iż wnioskodawcy takie świadczenie przysługuje (a więc m. in. po stwierdzeniu, że osoba ta ma wymagany okres uprawniający do emerytury). Do czasu ostatecznego ustalenia wysokości emerytury ("w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego") osobie uprawnionej, której urząd pracy ustalił prawo do świadczenia, wypłaca się je w wysokości zaliczkowej (zgodnie z art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu) – przy czym w stanie prawnym aktualnie obowiązującym wypłacać je powinien ZUS, natomiast urząd pracy wypłaca je tylko za okresy do 31 lipca 2004 r. Należy jednak ponownie podkreślić, że możliwość wypłacania świadczenia w wysokości zaliczkowej istnieje jedynie w wypadku, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie warunki niezbędne do przyznania świadczenia emerytalnego - a więc po ustaleniu przez właściwy organ – w niniejszej sprawie przez urząd pracy – prawa do takiego świadczenia. Badając legalność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, Sąd stwierdził, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po uchyleniu decyzji organów obu instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 188/05) organ I instancji zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, w tym ustalić, czy osiągnął on wymagany "okres uprawniający do emerytury". W razie stwierdzenia, że wnioskodawca takiego warunku nie spełnił, urząd pracy powinien wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia, natomiast w przypadku ustalenia, że wnioskodawcza spełnia wszystkie wymagane warunki, urząd pracy powinien przyznać świadczenie i - po dokonaniu wypłaty świadczeń przedemerytalnych za okres do dnia przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych - niezwłocznie przekazać temu organowi "informację i dokumentację, o których mowa w art. 24 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. W takiej sytuacji – jak wskazano powyżej - do czasu ostatecznego ustalenia przez ZUS "wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego", świadczenie byłoby wypłacane w wysokości zaliczkowej. W sprawie niniejszej nie wystąpiła więc przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przywołana przez organy obu instancji w ich postanowieniach. Zgodnie z tym przepisem organ "administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Jak wskazano powyżej, dla ustalenia przez urząd pracy "okresu uprawniającego do emerytury" wymaganego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nie jest niezbędne uprzednie rozstrzygnięcie takiej kwestii przez organ rentowy, gdyż ustaleń takich dokonuje samodzielnie urząd pracy. Nie stanowi także "zagadnienia wstępnego" w niniejszej sprawie kwestia ustalenia przez organ rentowy "wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego", bowiem "w przypadku braku możliwości ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego z powodu trwającego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości emerytury, świadczenie przedemerytalne wypłaca się w kwocie zaliczkowej" (art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy nie wykonują pouczenia zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z 9 listopada 2006 r. o wypłacaniu świadczenia przedemerytalnego w wysokości zaliczkowej, Sąd nie podzielił tego zarzutu. Wyjaśnić bowiem należy, że w wymienionym wyroku nie nakazano wypłaty takiego świadczenia, a jedynie wskazano, że ustawodawca przewidział rozwiązanie w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia przedemerytalnego przedłuża się z powodu trwającego postępowania w sprawie ustalenia wysokości emerytury dla ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego - w takiej sytuacji świadczenie wypłaca się w kwocie zaliczkowej, w myśl art. 37k ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Przepis ten (jak wyjaśniono powyżej) dotyczy więc jedynie tych przypadków, w których organ zatrudnienia ustalił już prawo wnioskodawczy do świadczenia, a jedynie nie można ustalić jego wysokości z powodu trwającego postępowania przed organem rentowym. (Podkreślono to również w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2005 r., w którym stwierdzono, że "świadczenie przedemerytalne ustala i przyznaje starosta, który także wskazuje jego wysokość, ale po ustaleniu, że zostały spełnione warunki materialnoprawne określone w art. 37k ust. 1, w tym warunek posiadania wymaganego prawem okresu uprawniającego do emerytury"). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie mógł nakazać wypłacania świadczenia w wysokości zaliczkowej z ustawowymi odsetkami – czego domagał się skarżący – przede wszystkim dlatego, że nie jest uprawniony do wydawania takich nakazów. Ponadto Sąd wyjaśnia, że prawo do wypłaty świadczenia w wysokości zaliczkowej może powstać dopiero po ustaleniu prawa skarżącego do świadczenia przedemerytalnego w postępowaniu administracyjnym. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu prawa procesowego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) - nie przesądzając przy tym ostatecznego wyniku sprawy - należało orzec jak w pkt I sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy.