II SA/Sz 624/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę. W dniu [...] r. E. K. złożył w Urzędzie Miejskim w M. wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika M. L., które trwało od dnia [...] r. do [...] r., w związku ze zdaniem przez pracownika egzaminu czeladniczego w zawodzie elektryka przed Komisją Egzaminacyjną Izby [...] w S., w dniu [...] r. Burmistrz M. decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił przyznania dofinansowania z uwagi na złożenie wniosku o dofinansowanie po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia decyzji wynika, że skoro młodociany pracownik zdał egzamin w dniu [...] r., to trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o dofinansowanie upłynął z dniem 27 grudnia 2016 r. Wniosek o dofinansowanie złożono w dniu 28 grudnia 2016 r., więc po upływie terminu określonego w ustawie, który jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W odwołaniu od tej decyzji E. K. zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwą interpretację zwrotu "zdanie egzaminu", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579) – zwanej dalej "k.p.a." Odwołujący się zaznaczył, że spełnia wszystkie ustawowe warunki do przyznania mu dofinansowania, co wynika ze złożonego wniosku wraz z załącznikami. Wyjaśnił, że złożenie wniosku poprzedzał długi, dwuletni okres, w którym kształcił młodocianego pracownika i kształcenie to zakończyło się uzyskaniem przez niego kwalifikacji w zawodzie, co wymagało od pracodawcy wiele trudu i wysiłku. W ocenie strony organ I instancji błędnie przyjął, że termin do złożenia wniosku o finansowanie rozpoczął swój bieg już w dniu, w którym młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy. Procedura uzyskania refundacji przez pracodawców, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego została unormowana w sposób specyficzny, z jednej strony ustawodawca nałożył na pracodawcę liczne obowiązki związane z wyszkoleniem pracownika, z drugiej strony przy uzyskaniu dofinansowania posłużył się terminem "zdanie egzaminu" w sytuacji, w której pracodawca nie uczestniczy w żaden sposób w procedurze składania egzaminu przez młodocianego, nie jest zawiadamiany o terminach poszczególnych części egzaminu, ani o jego wynikach. W tej sytuacji wszelkie wątpliwości, w szczególności zarzucane uchybienie terminowi o jeden dzień, jak ma to miejsce w sprawie, powinny być rozstrzygane na jego korzyść. W ocenie odwołującego się organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, ponieważ nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. Z kwestionowanej decyzji nie wynika, jaki pogląd miał organ I instancji na interpretację art. 70b ustawy o systemie oświaty oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 września 2012 r. w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. Odwołujący się nie jest w stanie z decyzji organu I instancji wywnioskować, jakie argumenty o charakterze systemowym i prawnym okazały się niewystarczające do przyjęcia zaproponowanego przez niego sposobu rozumienia terminu "zdanie egzaminu", co umożliwiłoby zapłacenie mu za wykonaną pracę. Ograniczenie uzasadnienia decyzji do przytoczenia stanu faktycznego i treści art. 70b ustawy o systemie oświaty nie spełnia wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., ponieważ decyzja powinna objaśniać tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu w sprawie. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, żeby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek prawnych i faktycznych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, o które się oparł i wyjaśnić przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W niniejszej sprawie elementów tych zabrakło. W dalszej części odwołania E. K. wyjaśnił, że w toku postępowania złożył organowi I instancji pismo z Cechu [...] w W. ,z którego wynikało, że świadectwa czeladnicze uczniów zdających egzamin czeladniczy zostały przekazane do Cechu [...] w W. przez Izbę [...] w S. dopiero w dniu [...] r. Było to spowodowane tym, że zgodnie z § 22 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej zdający ma prawo do złożenia skargi dotyczącej prawidłowości przeprowadzenia egzaminu, o której mowa w art. 3 ust. 3g ustawy o systemie oświaty. Tym samym z momentem zakończenia egzaminu nie kończy się procedura związana ze "zdawaniem egzaminu", utożsamianie tych dwóch zdarzeń jest błędne. Dopiero w dniu [...] r. Cech [...] w W. otrzymał świadectwo czeladnicze młodocianego pracownika, a następnie wydał je zdającemu. W tej sytuacji należy przyjąć, że złożenie wniosku o dofinansowanie w dniu [...] r. nastąpiło z zachowaniem terminu trzymiesięcznego. Z informacji uzyskanych przez odwołującego się w Cechu [...] w W. wynika, że zdający M. L. odebrał swoje świadectwo dopiero po upływie terminu określonego w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem strony o "zdaniu egzaminu" można mówić, wtedy gdy cała procedura z tym związana zostanie zakończona, a w szczególności świadectwo czeladnicze zostanie wydane młodocianemu pracownikowi. Ponadto, na świadectwie czeladniczym widnieje data [...] r., co nie oznacza, że w tym dniu uczeń zdał egzamin czeladniczy, może to być jedynie dzień wystawienia świadectwa. Uzyskania uprawnień czeladniczych nie można utożsamiać z samym zdaniem egzaminu, w takim bowiem razie już po wyjściu z sali egzaminacyjnej i ustnym ogłoszeniu wyników, można by legalnie wykonywać dany zawód, a tak przecież nie jest, trzeba legitymować się stosownym dokumentem. Wnioskodawca otrzymał dokumenty umożliwiające mu złożenie wniosku o dofinansowanie dopiero w dniu [...] r., zatem przyjęcie, że termin umożliwiający mu złożenie wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia rozpoczął bieg w dniu wskazanym na świadectwie czeladniczym jest niewłaściwe. Dopiero po przekazaniu stronie dokumentów przez Cech [...] w W. mógł on złożyć stosowny wniosek. Liczenie terminu od daty widniejącej na świadectwie czeladniczym oznacza, że termin trzymiesięczny został de facto skrócony o ponad dwa miesiące. Pomimo wyjaśnień w tym zakresie złożonych organowi I instancji, nie zostało to wzięte pod uwagę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr[...] , utrzymało w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że zgodnie z art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty pracodawcy, który zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli wniosek o dofinansowanie zostanie złożony w terminie trzech miesięcy od dnia zdania egzaminu przez młodocianego pracownika. Z akt sprawy wynika, że M. L. zdał egzamin czeladniczy w dniu [...] r. Od tego dnia liczy się trzymiesięczny termin do złożenia wniosku. Termin ten upłynął [...] r. Wniosek o dofinansowanie został złożony przez pracodawcę w dniu [...] r., zatem po upływie terminu ustawowego. Upływ terminu trzymiesięcznego uniemożliwia przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia. Termin ten zaczyna bieg w dniu zdania egzaminu, a nie w dniu następnym i nie podlega przywróceniu gdyż nie jest terminem procesowym. W tej sytuacji decyzja organu I instancji nie narusza prawa i brak było podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję E. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty mające wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8,11,15, 75, 78 § 1,77 § 1, 80, 107 § 1, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że spełnił wszystkie warunki przyznania mu dofinansowania do kosztów kształcenia młodocianego pracownika i dofinansowanie to powinno zostać mu przyznane. Wskazał, że wymagany ustawą wniosek mógł złożyć dopiero po otrzymaniu dokumentów, które należało dołączyć do wniosku. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawowej dla sprawy kwestii, tj. znaczenia terminu ustawowego "zdanie egzaminu", czym naruszył art. 15 k.p.a. Nie przeprowadził wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i nie uzasadnił w sposób należyty wydanego rozstrzygnięcia, nie ustosunkował się też do stanowiska strony zaprezentowanego w odwołaniu. Świadczy o tym to, że okoliczności faktyczne i prawne w sprawie zawarł w pięciu zdaniach uzasadnienia decyzji. Tym samym powielił błędy organu I instancji, który pogłębioną analizę sprawy przeprowadził dopiero w piśmie przekazującym odwołanie do SKO w K. , zamiast w uzasadnieniu decyzji. Żaden z organów nie odniósł się do zaproponowanej przez skarżącego wykładni art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty, tym bardziej że z przepisu tego nie wynika, iż uchybienie trzymiesięcznemu terminowi uniemożliwia uzyskanie dofinansowania. Brak jest powodów, aby nieścisłości wynikające z niejasnego brzmienia przepisu interpretować tak rygorystycznie i niekorzystnie dla wnioskodawcy. Przemawia przeciwko temu wykładnia celowościowa jak i gramatyczna. Skarżący zwrócił się do Sądu o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty jest zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim uchybienie trzymiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku, pomimo wypełnienia wszystkich przesłanek, powoduje odmowę wypłaty dofinansowania. Skarżący spełnił wszystkie warunki do przyznania mu dofinansowania, a odmowa wypłaty dofinansowania z powodu jednodniowego uchybienia terminu, określonego w dodatku nieprecyzyjnie, nie jest uzasadniona. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie nie było żadnego formalnego ogłoszenia wyników egzaminu czeladniczego, a młodociany pracownik odebrał świadectwo w terminie późniejszym. Skarżący otrzymał dokumenty umożliwiające mu złożenie wniosku dopiero w dniu 7 grudnia 2016 r., a wcześniej nie był informowany o żadnej części egzaminu. Tym samym liczenie terminu złożenia wniosku od daty uwidocznionej na świadectwie jest krzywdzące wobec niego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących nieprecyzyjnego określenia przez ustawę początku trzymiesięcznego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się zatem do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony w oparciu o te dowody stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości Sądu. Z przepisu art. 70b ust. 1 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) wynika, że pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, z zachowaniem wymogów określonych w pkt 1-2. Przepis ustępu 7 stanowi z kolei, że dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Do wniosku należy dołączyć: 1) kopie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) kopię umowy o pracę z młodocianym pracownikiem zawartej w celu przygotowania zawodowego; 3) kopię odpowiednio dyplomu lub świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, albo zaświadczenie potwierdzające zdanie tego egzaminu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący złożył wymienione w art. 70b ust. 7 ustawy dokumenty, jednakże uczynił to po upływie trzymiesięcznego terminu. Termin określony w art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a. Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333). Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 k.p.a., zaś upływ terminu, w którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku wynikającego z art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty z uchybieniem terminu organ nie może orzec o jego przywróceniu, ponieważ termin ten z uwagi na swój materialnoprawny charakter nie podlega przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. Wobec niedopuszczalności przywrócenia takiego terminu prawidłowe i racjonalne działanie organu w takim przypadku winno prowadzić do wydania orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego żądania strony i rozstrzygać je negatywnie z uwagi na niezachowanie terminu warunkującego skuteczność dochodzenia danego żądania obwarowanego terminem ( por. wyrok NSA z dnia 16.06.2019 r. I OSK 95/09 - dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpoznawanej sprawie organy po ustaleniu, że złożenie wniosku nastąpiło po terminie prawidłowo odmówiły przyznania dofinansowania. Sąd zauważa, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, trzymiesięczny termin do złożenia wniosku rozpoczyna swój bieg od zdania egzaminu przez młodocianego pracownika. Zgodnie z § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, przyuczenie do wykonywania określonej pracy kończy się egzaminem sprawdzającym (ust. 1). Młodociani zatrudnieni u pracodawców nie będących rzemieślnikami składają egzamin, o którym mowa w ust. 1, bezpośrednio u swoich pracodawców (ust. 2). Młodociani zatrudnieni u pracodawców będących rzemieślnikami składają egzamin, o którym mowa w ust. 1, przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej, na zasadach określonych przez Związek Rzemiosła Polskiego (ust. 3). Przepis § 17 ust. 1 stanowi z kolei, że jeżeli wynik egzaminu jest pozytywny, pracodawca lub izba rzemieślnicza wydaje zaświadczenie stwierdzające nabycie umiejętności w wykonywaniu prac, których dotyczyło przyuczenie, oraz określające jego rodzaj, czas trwania i uzyskaną ocenę. Skoro zatem z art. 70b ust. 7 ustawy o systemie oświaty wynika, że termin do złożenia wniosku o dofinansowanie rozpoczyna bieg od zdania egzaminu, to – zdaniem Sądu, chodzi o dzień, w którym młodociany zdał egzamin, nie zaś o dzień w którym otrzymał zaświadczenie stwierdzające nabycie umiejętności, których dotyczyło przyuczenie lub pracodawca otrzymał dokumenty potwierdzające zdanie egzaminu. W tym stanie rzeczy organy dokonały prawidłowej oceny, że termin 3. miesięczny rozpoczął bieg 27 września 2016 r. natomiast zakończył w dniu 27 grudnia 2016 r., który to dzień nie był dniem świątecznym lub wolnym od pracy. Złożenie wniosku w dniu 28 grudnia 2016 r. nastąpiło zatem po terminie. Dodać również należy, że ustawodawca, ustanawiając trzymiesięczny termin do złożenia wniosku miał na uwadze konieczność skompletowania przez pracodawcę dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku, wymienionych w art. 70b, tym niemniej datą początkową tego terminu jest dzień zdania egzaminu przez młodocianego pracownika. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – w ocenie Sądu- zarzuty te są niezasadne, albowiem organ nie naruszył, jak to już wyżej zostało powiedziane, ani przepisów prawa materialnego, ani też prawa procesowego. O tym, czy Sąd wystąpi z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, decyduje skład Sądu, o ile dostrzeże zasadnicze wątpliwości w zakresie zgodności przepisu stanowiącego podstawę materialną decyzji odmownej z powoływanym przez pełnomocnika skarżącej wzorcem konstytucyjnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, a nadto przepis art. 70b z dniem 1 września 2017 r. utracił moc po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.