II SA/Sz 626/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych należności z tytułu dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e : I. G., powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną, wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do Burmistrza o umorzenie [...] i zwrot wraz z odsetkami wyegzekwowanej kwoty [...] tytułem rzekomo nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz , na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, §3 ust. 1 pkt 2 i §6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1999 r., nr IX/86/99 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz udzielania innych ulg w opłacaniu tych należności, a także organów do tego uprawnionych, orzekł o umorzeniu kwoty [...] zł. nienależnie pobranych przez I. G. należności z tytułu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy własnych decyzji z dnia [...], nr [...] oraz decyzji z dnia [...] nr [...] nakazał zwrócić I. G. nienależnie pobrany dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyegzekwowano od strony kwotę [...] zł. Do ściągnięcia pozostało jeszcze [...]zł. W ocenie organu, wyegzekwowanie kwoty [...]zł. stało się niemożliwe a jej umorzenie stanowi przejaw dobrej woli Gminy i znajduje uzasadnienie w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej I. G.. W związku z tym, że wnioskodawczyni spełniła przesłanki określone w §2 ust. 1 pkt 3 w/w uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1999 r., a dalsze ściąganie wierzytelności może zagrażać egzystencji I. G. organ postanowił umorzyć kwotę [...] zł. I. G. wniosła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o umorzenie kwoty [...] z tytułu rzekomo pobranych nienależnie kwot dodatków mieszkaniowych i zwrot wraz z odsetkami wyegzekwowanej kwoty [...]zł., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postawę prawną do wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych mogą stanowić jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu ustawodawczego (ustawy lub dekretu z mocą ustawy) albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Kolegium przywołało główne tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1826/01, który stwierdził, że "rada gminy na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych, upoważniona została do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej. Rada gminy na podstawie art.34a ustawy o finansach publicznych, nie może aktem o charakterze generalnym zwolnić najemców lokali komunalnych z części stawek czynszowych. (...) Powyższy przepis upoważnia radę gminy do ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania – określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie". W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, iż brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie ma miejsce wówczas, gdy brak jest m.in. przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały), ani też normatywny nie opublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji. Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro brak było delegacji ustawowej do upoważnienia Burmistrza do orzekania w formie decyzji administracyjnej i brak jest takiej delegacji w przepisach prawa materialnego, dlatego decyzja Burmistrza z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej. I. G. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucają organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §3 ust. 1 pkt 2, §6 pkt 1, §2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1999 r., nr IX/86/99, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 34a ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że brak było delegacji ustawowej do upoważnienia Burmistrza do orzekania w formie decyzji administracyjnej i brak jest takiej delegacji w przepisach prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi I. G. zauważyła, że Wojewoda , jako organ nadzoru, nie uchylił w/w uchwały jako niezgodnej z prawem. Uchwała ta została zaś opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych Rada Miejska w Gryficach została upoważniona do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś do wydawania indywidualnych aktów w procesowej formie decyzji administracyjnej. Ponadto, Kolegium powołując się na wyrok NSA O/Z w Lublinie z dnia 8 września 1994 r., sygn. SA/Lu 1805/93 wskazało, że przepisy gminne wydane bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczenie tego upoważnienia mogą jedynie stanowić akt wewnętrzny określający zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych gminy, lecz pozbawione są mocy rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), wykazała zasadność wniesionej skargi. U podstaw podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanej decyzji stało uznanie, że brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby Burmistrza do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia I. G. należności z tytułu pobranego dodatku mieszkaniowego. Poglądu tego Sąd nie podzielił. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia zaś na obszarze działania organów, które je ustanowiły, również akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się również art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ponowienie i dalsze skonkretyzowanie w/w zasad konstytucyjnych znalazło odzwierciedlenie w poszczególnych ustawach samorządowych. I tak, w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74), wskazano, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi (od 1 stycznia 2001 r. określanych mianem aktów prawa miejscowego). Uchwała Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 29 czerwca 1999 r. nr IX/86/99 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz udzielania innych ulg w opłacaniu tych należności, a także organów do tego uprawnionych, została wydana w oparciu o istniejącą delegację ustawową do jej podjęcia zawartą w art. 34a obowiązującej wówczas ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 34a, dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 49, poz. 485) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 1999 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Powyższe ustalenia wskazują, że istniało konstytucyjne i ustawowe umocowanie prawne do podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia 29 czerwca 1999 r., nr IX/86/99 na mocy której Burmistrz wydał uchyloną przez organ odwoławczy decyzję z dnia [...]. Wbrew wywodom Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchwała Rady Miejskiej z 29 czerwca 1999 r., nr IX/86/99 przybrała formę aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym i jako taka nie miała charakteru indywidualnej decyzji administracyjnej. W uchwale tej Rada Miejska określiła ogólne i skierowane do bliżej nieskonkretyzowanych adresatów – dłużników jednostek organizacyjnych gminy, zasady umożliwiające umorzenie lub stosowanie ulg w opłacaniu tych należności oraz organy uprawnione do podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym w uzasadnieniu decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1826/01, zgodnie z którym, uchwała Rady Miejskiej wydana w oparciu o art. 34a ustawy o finansach publicznych nie mogła stanowić podstawy do wydawania przez Radę uchwał mających charakter indywidualnych decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Rada Miejska nie orzekła o umorzeniu skarżącej należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, lecz uczynił to odpowiedni, upoważniony do tego organ wykonawczy. Odnosząc się do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, że podstawy prawnej decyzji nie może stanowić uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiąca akt o charakterze normatywnym – powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego, Sąd uznał, że było ono chybione, bowiem nie uwzględniło zmian związanych z wejściem w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990 r. Wobec powołania się przez skarżącą na fakt opublikowania uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 czerwca 1999 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego należy zauważyć, że opisana uchwała nie została w takiej formie opublikowana. Obowiązujące w dniu jej podjęcia przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazywały sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy, przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającego na umorzeniu postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 wynikającym z błędnego przyjęcia, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wyda rozstrzygnięcie, które uwzględni również wejście w życie uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 2006 r., nr XXXVI/383/2006 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urz. Wojew. Zachodniopomorskiego Nr 92, poz. 1707).