II SA/Sz 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi M. P., E. P. oraz K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1,2,3, art. 59g, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i E. P. oraz K. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., nakładające obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, za wybudowanie budynku gospodarczego w R., przy ul. S., działka nr [...], bez pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że na postanowienie organu I instancji zażalenie wnieśli M. i E. P. oraz K. P. zarzucając, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłosili zamiar rozpoczęcia robót budowlanych budynku gospodarczego o wymiarach [...] m. Wobec braku sprzeciwu ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wybudowany został budynek gospodarczy. Zdaniem skarżących zgłoszenia dokonali zgodnie z prawem, brak zatem przesłanek do stosowania art. 48 i 49 Prawa budowlanego, które dotyczą podjęcia budowy bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowania nie może mieć również art. 49b Prawa budowlanego dotyczący budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ocenie skarżących można zastosować przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Dla takich sytuacji, jak wybudowanie budynku gospodarczego o wymiarach [...] m, ustawodawca przewidział w art. 50 i nast. Prawa budowlanego, mniej rygorystyczne rozwiązanie umożliwiające doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Różnica powierzchni wybudowanego pomieszczenia gospodarczego w stosunku do treści zgłoszenia, stanowi nieistotne odstępstwo od treści zgłoszenia, gdyż powstała w wyniku ocieplenia elewacji. Zatem organ niezasadnie wszczął postępowanie dotyczące wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia opłaty legalizacyjnej. Gdyby jednak organ przyjął, iż odstępstwo dotyczące różnicy w rozmiarach budynku gospodarczego ma charakter istotny, to właściwym jest zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, umożliwiające sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany, bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia, ocenę w tym zakresie pozostawiając organowi, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane, któremu to obowiązkowi organ nie sprostał. Gdyby uznano, że odstępstwo ma charakter istotny, to należało zastosować art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiające sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Poza tym zdaniem skarżących, organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie naruszył art. 8 i 9 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r. ustalono, że na nieruchomości położonej w R., przy ul. S., dz. nr [...], wybudowano parterowy budynek gospodarczy bez pozwolenia na budowę, o wymiarach [...] m z poddaszem użytkowym, na fundamentach betonowych, ścianach murowanych, od zewnątrz ocieplonych styropianem, dach o konstrukcji drewnianej dwuspadowej, kryty dachówką ceramiczną. W dniu kontroli inwestor okazał zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o wymiarach [...]m dokonane w Starostwie Powiatowym w G. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyjątki od tej zasady. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. Powierzchnia przedmiotowego budynku wynosi [...] m2, ponadto w kondygnacji poddasza wprowadzono funkcję użytkową, zatem budynek nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Na wybudowanie tego budynku inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót i nakazał inwestorom przedłożenie wymaganych prawem dokumentów, celem doprowadzenia samowolnie posadowionego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Z nałożonego obowiązku skarżący wywiązali się i przedłożyli wymagane dokumenty, w następstwie czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 49 ust. 2, art. 59 ust. 1, 2 i 3, art. 59g Prawa budowlanego nałożył na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. Postanowienie to organ odwoławczy uchylił ze względu na nie wyjaśnienie stronie podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy oraz sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej. W dniu [...] r. organ I instancji wydał postanowienie, prawidłowo wskazując jak naliczono powyższą opłatę oraz jakie parametry zostały zastosowane do jej ustalenia użyte. Jednakże postanowienie to zostało uchylone ze względu na nie powiadomienie przez organ pełnomocników strony. Wypełniając zalecenia organu I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie, którego rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżących stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, bowiem dotyczą one robót budowlanych, a przedmiotowe postępowanie dotyczy wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Jak wykazano budynek o powierzchni zabudowy [...] m2 z poddaszem użytkowym nie jest obiektem zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest też obiektem innym niż określony w zgłoszeniu dokonanym przez skarżących do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Poza tym wykonywanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ma miejsce, gdy organ przyjmie bez wniesienia sprzeciwu zgłoszenie wykonania robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast o prowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach prawa budowlanego można mówić w przypadku, gdy inwestor dysponowałby decyzją o pozwoleniu na budowę. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. P., E. P., K. P. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący w uzasadnieniu skargi podali, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy budynku gospodarczego. Działając zgodnie z prawem dokonali pismem z dnia [...] r. zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego o wymiarach [...] m. Wobec braku sprzeciwu ze strony organu budynek gospodarczy został wykonany. Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [...] m2. Budowa takiego obiektu wymaga natomiast zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestorzy takiego zgłoszenia dokonali. Zatem zdaniem skarżących, a wbrew stanowisku organu obydwu instancji brak jest przesłanek do zastosowania art. 48 i 49 Prawa budowlanego, które dotyczą podjęcia budowy bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może być zastosowany w sprawie również art. 49b Prawa budowlanego, który dotyczy budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Skoro skarżący zgłosili zamiar rozpoczęcia budowy budynku gospodarczego zgodnie z przepisami prawa, to organy błędnie zastosowały powołane w uzasadnieniu postanowień przepisy Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie ewentualnie zastosowanie znaleźć mógłby art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego w przypadkach innych niż określone wart. 48 ust. 1 lub wart. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 cyt. ustawy, albo art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skarżący podkreślili, że dokonali zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), zatem nie działali bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia w warunkach określonych w art. 48, 49 i 49b Prawa budowlanego. Organ I instancji błędnie więc zastosował te przepisy. W ocenie skarżących gdyby przyjąć, że na podstawie zgłoszenia dokonali budowy budynku gospodarczego o wymiarach [...] m (zamiast [...] m), to ustawodawca przewidział w takiej sytuacji mniej dolegliwe rozwiązanie dla inwestora, określone w art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Przepisy te dotyczą sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, a zatem dokonania inwestycji budowlanej na podstawie dokonanego zgłoszenia lecz niezgodnie z jego zakresem. Przepisy te umożliwiają dokonanie doprowadzenia stanu faktycznego budowy do stanu zgodnego z prawem bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Obowiązek wstrzymania robót budowlanych, jak przyjmuje się w doktrynie, na podstawie art. 50 dotyczy również sytuacji prowadzenia robót budowlanych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz w sposób nieprawidłowy. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50, a nie art. 49b ust. 1, dotyczy również robót, które są budową obiektu budowlanego, a wymagają dokonania zgłoszenia (Wiśniewski A., Łaczmańska M., Godlewski R., Kisilowska H., Nosek W., Sypniewski D., Woźniak A., Woźniak C.; Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 448). Zgodnie więc z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego "w przypadkach innych niż określone wart. 48 ust. 1 lub wart. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów obu instancji, że roboty zostały przeprowadzone w sposób istotnie odbiegających od przepisów - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a co za tym idzie treści dokonanego zgłoszenia. Stwierdzone w protokole oględzin z dnia [...] r. wybudowanie obiektu gospodarczego o rozmiarach [...] m pozwala zdaniem inwestorów na przyjęcie, że odstępstwo w stosunku do treści zgłoszenia jest nieistotne. Różnica powierzchni budynku gospodarczego wynika z zastosowania docieplenia i elewacji, nie mając wpływu na usytuowanie budynku na działce oraz jej zagospodarowanie. W razie braku istotnego odstępstwa niezasadne jest wstrzymanie prowadzenia robót, tym bardziej nałożenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 VI 2006 r., VII SA/Wa 532/2006, LexPolonica nr 1556782, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa niemające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Obowiązkowi temu organy obu instancji nie sprostały. Gdyby jednak przyjąć (wbrew twierdzeniom inwestorów), że odstępstwo ma charakter istotny, to właściwym jest zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiającego sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przepis ten nie przewiduje więc sankcji w postaci opłaty legalizacyjnej. W judykaturze przyjęto, iż budowa obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach - art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48. Wypełnia natomiast hipotezę norm zawartych w art. 50 i 51, których celem jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowy obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w innych przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99). Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8 kpa, bowiem organ administracji publicznej w relacji z obywatelem jako stroną słabszą powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela w sytuacji, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, co zdaniem skarżących ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Żaden z zarzutów podniesionych przez skarżących nie jest zasadny. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają wyjątki od tej zasady. Natomiast pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Skarżący dokonali zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni [...] m2. W związku z treścią zgłoszenia właściwy organ nie wyraził sprzeciwu. W rzeczywistości jednak skarżący wybudowali obiekt o powierzchni [...] m2 z użytkowym poddaszem. Organ zasadnie zatem przyjął, że obiekt o takich gabarytach nie mógł być wzniesiony na podstawie zgłoszenia lecz wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i przewidziana w tym przepisie procedura legalizacji obiektu, którą organ prawidłowo przeprowadził. W konsekwencji organ zobowiązany był zgodnie z art. 49 ust. 2, art. 59 ust. 1,2,3 i art. 59g Prawa budowlanego ustalić opłatę legalizacyjna, która została prawidłowo ustalona na kwotę [...] zł. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w sprawie winny mieć zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż przepisy te dotyczą robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1. Natomiast w przedmiotowej sprawie wzniesiono obiekt w warunkach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę) i wobec tego ma zastosowanie procedura przyjęta przez organ, który trafnie zastosował art. 48 Prawa budowlanego. Wobec tego, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, niezasadne są zarzuty dotyczące kwestii nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego, ponieważ odnosi się ona tylko do takich sytuacji, w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Poza tym kwestia nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczy obiektów, w których zmieniono charakterystyczne parametry, w tym kubatury i powierzchni zabudowy (art. 36a Prawa budowlanego). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 8 kpa, ponieważ przepisy te zawierają dyrektywy (zasady) procesowe, które nie mogą zmieniać treści przepisów prawa materialnego – w niniejszej sprawie Prawa budowlanego. Skoro w prawie materialnym uregulowany został tryb postępowania w wypadkach samowoli budowlanej, to przepisy ogólne procedury administracyjnej, nie mogą tego trybu zmieniać ani z uwagi na interes obywatela, ani interes społeczny. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.