II SA/Sz 628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. na decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267)dalej: K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez zezwolenia właściwego organu robót budowlanych polegających na zamianie luksferów na okno w lokalu gastronomicznym na działce nr [...], obręb [...]przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 14 lipca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła zawiadomienie o wykonanych samowolnie robotach budowlanych w lokalu gastronomicznym "[...]", obejmujących przebudowanie bramy garażowej i wjazdu do garażu na zaplecze gastronomiczne, tj. kuchnię oraz salę konsumpcyjną lokalu, do których wybito okno przy wejściu. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że od 2012 r. właścicielem lokalu jest P. S., który nie wykonywał w nim żadnych robót budowlanych związanych z przebudową. Właściciel okazał wydane na ówczesnego właściciela pozwolenie na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego w budynku mieszkalno-usługowym na dwa lokale: przedszkole niepubliczne na poziomie parteru oraz lokal usługowy – sklep na poziomie piwnic, oraz dowód złożenia przez inwestora w dniu 4 stycznia 2007 r. w organie budowlanym zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych w lokalu użytkowym, zawierające też rysunek rzutu lokalu, przedstawiający zmiany aranżacji pomieszczeń lokalu usługowego usytuowanego w piwnicy, które projektant określił jako nieistotne. Rysunek ten przedstawia okno zamiast wcześniejszego otworu wypełnionego luksferami. Dodatkowo ówczesny inwestor, jako uzupełnienie złożonych w dniu 4 stycznia 2007r. do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dokumentów, przedłożył informację projektanta o zamianie pustaków szklanych na okno, nie stanowiącą istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Mając na uwadze wyjaśnienia obecnego właściciela, że od czasu nabycia lokalu nie wykonywał on przebudowy oraz fakt, że okno było odzwierciedlone na rysunku załączonym do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, organ uznał, że istnieje ono co najmniej od 2007 r., wobec czego postępowanie w tym przedmiocie, tj. zamiany luxferów na okno uznał za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne i wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego, który jest rażąco sprzeczny z przepisami Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że wprawdzie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego w budynku mieszkalno-usługowym na dwa lokale: przedszkole niepubliczne na parterze oraz sklep w piwnicy, to jednak zmiana naświetla z pustaków szklanych na okno w świetle przepisu art. 36a Prawa budowlanego jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagającym uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto nowy właściciel prowadzi w lokalu działalność gastronomiczną, tj. o całkowicie nowej funkcji i z tego względu należało ustalić nowe warunki zabudowy. Taka zmiana rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej w obiekcie budowlanym i zmiana sposobu jego użytkowania wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, ponieważ wiązała się ze zmianą warunków higienicznych i ochrony środowiska, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego. Dalej skarżąca przywołując § 310 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podniosła, że lokal przeznaczony na gastronomię i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane tak, aby w pomieszczeniach zawartość w powietrzu stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, powstających w trakcie jego użytkowania nie przekraczała wartości dopuszczalnych określonych w przepisach sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Tymczasem opary wydobywające się przy smażeniu ryb przez wybite nielegalnie okno przenikają do sąsiadujących mieszkań i lokali handlowych narażając ich właścicieli na znaczne uciążliwości. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ opisał przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie a następnie, po przytoczeniu treści art. 105 § 1 K.p.a., wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczyło robót budowlanych związanych z wymianą wypełnienia otworu na poziomie piwnic w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] z pustaków szklanych na stolarkę okienną, które zostały wykonane w ramach procesu inwestycyjnego realizowanego na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, a zatem nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Powyższa inwestycja została w takim kształcie (z wypełnieniem przedmiotowego otworu stolarka okienną zamiast pustaków szklanych) przyjęta do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 3 stycznia 2007 r. przyjętego bez sprzeciwu przez PINB w K. Powyższe potwierdza zachowany w aktach archiwalnych PINB w K. rysunek rzutu piwnic z wrysowanym oknem zamiast pustaków szklanych (kolorowa kopia załączona do akt organu I instancji). Ponadto z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na dwóch działkach budowlanych, tj.: nr [...] zaś odległość ściany, w której znajduje się przedmiotowy otwór okienny wynosi wg załączonego do akt I instancji wydruku 4,60 m od sąsiedniej działki budowlanej nr [...]. Z uwagi na powyższe dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowych robót budowlanych, wobec braku przymiotu samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zmiana sposobu wypełnienia otworu w ścianie zewnętrznej z pustaków szklanych na stolarkę okienną nie stanowi istotnego odstępstwa w myśl art. 36a Prawa budowlanego i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto przedmiotowe postępowanie dotyczyło legalizacji robót budowlanych, które nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast ewentualna samowolna zmiana przez obecnego właściciela sposobu użytkowania lokalu, w którym znajduje się sporne okno, stanowić może przedmiot odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a Prawa budowlanego, o czym skarżąca została poinformowana przez PINB w K. w piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. Na powyższą decyzję organu odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa [...]złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie: - art. 84a i 84b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy szczegółowa analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że w ramach postępowania kontrolnego istniały okoliczności uzasadniające podjęcie przez organ działań zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] r., [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji, - art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 104 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a nadto poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu, w szczególności rozbieżności istniejących w projektach stanowiących załączniki do decyzji Starosty K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, charakteru prac wykonanych przez inwestora, zmiany sposobu użytkowania lokalu, uciążliwości działalności prowadzonej w tym lokalu, generowanych wyziewów i niewyjaśnienie przyczyny odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia przedstawionej argumentacji bądź do przedstawienia własnego stanowiska niepołączonego z analiza argumentów podnoszonych przez skarżącą, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 105 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie należało jako bezprzedmiotowe umorzyć. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii projektu wentylacji sklepu spożywczego na okoliczność istnienia rozbieżności w projektach stanowiących załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi skarżąca, przywołując treść przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podniosła, że wbrew jego regulacjom została pominięta jako strona postepowania w postępowaniu dotyczącym wydania przez Starostę K. decyzji z dnia [...] r., co przeoczyły organy obu instancji. Nie negując ustaleń organu w zakresie odległości ściany w której znajduje się otwór okienny wynoszącej 4,60m od sąsiedniej działki budowlanej, podniosła, że pozostają one bez znaczenia dla niniejszego postępowania, ponieważ zasadnicze znaczenie ma tutaj odległość przedmiotowego okna od działki stanowiącej współwłasność członków Wspólnoty, tj. działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podtrzymał rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutu, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, organ wskazał, iż powyższe stanowi przesłankę wznowienia postępowania, które może nastąpić tylko na żądanie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r, poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zamianie luksferów na okno w lokalu w budynku położonym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, która powiadomiła organ o samowolne, tj. bez zgody właściwego organu administracji budowlanej, wykonanie w obiekcie określonych robót budowlanych. W toku wszczętego w tym przedmiocie postępowania organ I instancji niewadliwie ustalił, że Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] r., [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił ówczesnemu właścicielowi przedmiotowego lokalu P. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie, wraz ze zmianą sposobu użytkowania, lokalu użytkowego w budynku mieszkalno-usługowym na dwa lokale: przedszkole niepubliczne na poziomie parteru oraz lokal usługowy – sklep, na poziomie piwnic. W dniu 4 stycznia 2007 r. inwestor złożył, przyjęte bez sprzeciwu, zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych w lokalu użytkowym, objętych ww. decyzją Do zawiadomienia załączono rysunek rzutu lokalu przedstawiający zmiany aranżacji pomieszczeń lokalu usługowego usytuowanego w piwnicy, pokazujące także okno zamiast wcześniejszego otworu wypełnionego luksferami, z adnotacją projektanta (z dnia 31 grudnia 2006 r.), że są to zmiany nieistotne. Art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zawiera wprost definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej przepis ten może służyć do wyjaśnienia co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdza się w nim, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy wskazanych dalej okoliczności. A contrario zatem odstępstwa istotne to te, które wymagają zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. w spr. II OSK 1635/06). Możliwość odstępstwa od zasady wprowadzania zmian w budynku po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zawiera ust. 5 art. 36a prawa budowlanego, który stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Kwestionowana przez stronę skarżącą zmiana wypełnienia otworu w ścianie zewnętrznej z pustaków szklanych na stolarkę okienną niewątpliwie nie stanowi istotnego odstępstwa w rozumieniu ww. przepisu, zatem nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto roboty te zostały zrealizowane na działkach o numerach [...] a odległość ściany, w której znajduje się sporny otwór okienny, od sąsiedniej działki budowlanej wynosi 4,60 m, zatem nie zostały przy tym naruszone przepisy techniczno-budowlane. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa, skutkujące umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Stosownie bowiem do art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie przez prowadzący postępowanie organ stosownego aktu, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Aktem "w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji" jest wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy natomiast rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Z uwagi na fakt, że zainicjowane przez stronę skarżącą postępowanie dotyczyło robót budowlanych, które według ustaleń organu nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, skoro ówczesny inwestor uzyskał na nie pozwolenie, a nadto zostało przyjęte bez uwag zgłoszenie wykonania tych robót, to prawidłowo organy umorzyły je jako bezprzedmiotowe. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczące zmiany przez obecnego właściciela sposobu użytkowania lokalu, czy też pominięcia jej jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę K. decyzji z dnia [...] r. ponieważ mogą one być przedmiotem badania jedynie w odrębnych postępowaniach. W świetle zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji technicznej, nie można zatem zarzucić organom budowlanym wadliwości dokonanych ustaleń i zakwestionować podjętego w oparciu o nie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie, dopełniły wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy. W celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w którym występował o stosowne dokumenty do właściwych podmiotów. Nie można zatem stwierdzić, że doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi decyzja organu II instancji zawiera wszelkie niezbędne elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne jak i prawne. W ocenie Sądu, dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału w sprawie nie była dowolna, a zastosowanie i wykładnia przepisów była prawidłowa. Zarzuty skargi odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego i związane z tym uciążliwości nie mieszczą się natomiast w granicach rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem było samowolne lub z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu wykonanie robót budowlanych, związanych z zamianą luksferów na okno. Organ I instancji wskazał, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły być zatem rozpatrywane w niniejszej sprawie. Wobec zatem niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.