II SA/Sz 630/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 21 19 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 12, art. 9, art. 10 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej jako: "skarżąca") przedstawiciela osoby uprawnionej M. B. i D. B. od decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: M. B. i D. B.. We wniosku wskazała, że w skład jej rodziny wchodzą: ona sama i wymienieni we wniosku córka Martyna oraz synowie D. i B. B.. Decyzją z dnia [...] r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Inspektora S. Centrum Świadczeń, wnioskodawczyni odmówiono przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. decyzją z dnia [...]. uchyliło w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na wymienione we wniosku dzieci: M. B. i D. B.. W uzasadnieniu decyzji podano, że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł [...] zł (rodzina 4-osobowa), czyli przekroczył kwotę kryterium dochodowego wymaganego dla przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. 725,00 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wydrukiem danych dla usługi E-podatki za rok 2017 skarżąca osiągnęła dochód roczny [...] zł, co po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne - [...] zł, podatku należnego - [...] zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne - [...] zł, stanowi kwotę [...]zł, zaś po zsumowaniu z dochodem niepodlegającym opodatkowaniu - [...] zł. Po podzieleniu na 12 miesięcy dochód miesięczny rodziny osobowej wyniósł zatem [...] zł, a w przeliczeniu na osobę -[...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej dochód został błędnie wyliczony, gdyż nie otrzymuje już alimentów na syna. Jest matką samotnie wychowującą troje dzieci i na żadne z nich nie pobiera alimentów. Potrzeby dzieci rosną, a ona wciąż jest zmuszona spłacać zobowiązania, a także kredyty. Nadto z uwagi na znęcanie się ojca nad dziećmi muszą one uczęszczać na terapię. W wymienionej na wstępie decyzji organ wskazał, że prawidłowa jest ocena dokonana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, bowiem nie zaistniały podstawy do przyznania na rzecz dzieci skarżącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze względu na niespełnianie kryterium, o którym mowa w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Bezspornie dochód skarżącej wyniósł [...] zł (roczny dochód w wysokości [...] zł, po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne [...] zł, podatku należnego [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł). Do dochodu tego należało doliczyć kwotę niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...] zł. Zatem dochód rodziny w 2017 r. wyniósł (uwzględniając argumenty strony) [...] zł. Po podzieleniu tej kwoty przez 12 miesięcy miesięczny dochód rodziny stanowi kwota [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie 4-osobowej stanowi kwotę [...]zł. Obliczony w ten sposób dochód wskazuje, że kwota kryterium wymaganego dla przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na lata 2018/2019 wynosząca 725,00 zł została przekroczona. Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie kwota przekroczenia nie jest duża, ale organy administracji publicznej nie mogą dowolnie interpretować obowiązujących przepisów prawa zależnie od woli i żądania stron postępowania, a mają obowiązek stosować je wprost. Ustawodawca wprowadził kryterium dochodowe, które uprawnia do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a niespełnienie warunków wskazanych w ustawie skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia wniosku strony. Nadto Kolegium wyjaśniło, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego jedynie zastępują środki, które wierzyciel alimentacyjny winien otrzymać tytułem wypłaty zasądzonych alimentów od dłużnika. Służą one wsparciu osób znajdujących się trudniej sytuacji materialnej, z powodu niemożności ich wyegzekwowania od osób zobowiązanych. Z tego też względu dla wymiaru świadczenia prawnie obojętne są podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z trudną sytuacji materialną i osobistą, których - co należy podkreślić, organ nie kwestionuje. W myśl art. 6 k.p.a. organy działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a zatem ustalając prawo do świadczenia organ był zobowiązany do uwzględnienia dochodu rodziny uzyskanego w 2017 r., gdyż ten właśnie rok poprzedzał okres świadczeniowy 2018/2019. Prawidłowe zsumowanie dochodów rodziny w roku 2017 i podzielenie ich przez 12 miesięcy i liczbę osób (4) spowodowało, że w przeliczeniu na osobę, przekroczył on kryterium dochodowe. Zatem odmawiając przyznania świadczenia organ I instancji, prawidłowo zastosował przepisy ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie, z którym przekroczenie kryterium oznacza, że organ nie może uwzględnić wniosku strony bez względu na wielkość tego przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak chociażby sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony. Skarżąca nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją organu odwoławczego, złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Według skarżącej, argumenty użyte w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazują wyłącznie na sztywną i bezlitosną literę prawa, a o braku uwzględnienia wniosku zdecydowała wyłącznie wola organu, gdyż od każdej reguły są możliwe wyjątki, zwłaszcza w sytuacji, którą sam organ określił jako trudną. Zaznaczyła, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego mają służyć wsparciu osób znajdujących się właśnie w takiej sytuacji jak ona, z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od osób zobowiązanych, a zatem nie powinno stać na przeszkodzie przyznaniu świadczenia fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Wyjaśniała, że świadczenia są niezbędne do zabezpieczenia egzystencji dzieci, w tym jedzenia, a obecnie brakuje środków na podstawowe wydatki. Pieniądze, które zarobi w pierwszej kolejności rozdysponowane są na spłacanie licznych zobowiązań powstałych w wyniku wieloletniego nieotrzymywania alimentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż akt ten nie narusza prawa. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych, tj. syna i córki skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w roku bazowym 2017, dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł, a zatem przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a przedstawione w niej argumenty służą przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej jako: "ustawa"), która określa m.in. zasady pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, w przypadku bezskuteczności egzekucji oraz warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, zwanych "świadczeniami z funduszu alimentacyjnego" (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2). Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Ustawa w art. 2 pkt 4 i 5 dla zdefiniowania pojęcia dochodu i dochodu rodziny odsyła do unormowań zawartych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 - dalej jako "u.ś.r."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a i c u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in.: - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Z kolei dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 - 4b. Z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym wynika, że łączny dochód czteroosobowej rodziny, do której należy skarżąca i troje dzieci, w roku poprzedzający okres świadczeniowy (tj. 2017 r.) wyniósł [...] zł. Organ ten zasadnie przyjął dochód w innej wysokości niż organ I instancji obniżając go o kwotę [...]zł z uwagi na uwzględnienie argumentacji odwołania o nieotrzymywaniu już przez skarżącą alimentów na syna w ww. kwocie. Na wskazany dochód rodziny złożył się uzyskany przez skarżącą dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w wysokości [...] zł oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości [...] zł. Pierwsza kwota wynika z wyliczenia arytmetycznego przeprowadzonego zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r., a więc stanowi przychód pomniejszony o należny podatek oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne. Natomiast kwota [...]zł stanowi zwrot niewykorzystanej ulgi prorodzinnej, która podlega doliczeniu do dochodu, jako kwota otrzymana na podstawie art. 27f ust. 8 - 10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Niewątpliwe podstawą prawną wliczenia do dochodu rodziny kwoty z tytułu zwrotu niewykorzystanej ulgi prorodzinnej jest przepis art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 u.ś.r. stosownie do którego, dochód to kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepisy nie przewidują żadnych wyłączeń otrzymanych kwot na podstawie art. 27f ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 635/18, dostępne w Legalis nr 1819411). W ocenie sądu, wskazane ustalenia co do wysokości dochodu nie budzą wątpliwości. Podobnie za prawidłowe uznać należy wyliczenia, które doprowadziły organ II instancji do wniosku, że miesięczny dochód na członka rodziny wynosi [...] zł ([...] dochód rodziny : 12 miesięcy : 4 osoby w rodzinie), przekraczając tym samym kwotę uprawniająca do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca co do zasady ustaleń tych jak i wyliczeń nie kwestionuje, natomiast nie zgadza się z odmową przyznania w jej sytuacji wnioskowanego świadczenia tylko z uwagi na fakt przekroczenia kryterium dochodowego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z preambułą do ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego ma na celu wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W konsekwencji oznacza to, że ustawodawca prawo do świadczenia uzależnił nie tylko od przesłanki bezskuteczności egzekucji zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, ale przede wszystkim od sytuacji dochodowej rodziny uprawionego, co znalazło swój wyraz z przepisach tej ustawy poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego warunkującego otrzymanie świadczenia. W literaturze podnosi się, że kryterium dochodowe wynika z funkcji całej regulacji, jaką jest ustawa o pomocy osobom uprawionym do alimentów. Rolą tej ustawy jest pomoc osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych, które nie mogą w drodze instrumentów procesu cywilnego zapewnić sobie należnych w świetle prawa środków utrzymania. Należy jednak zastrzec, że preambuła do ustawy wprowadza tu istotne ograniczenie, uprawniając do finansowej pomocy publicznej tylko te osoby nieotrzymujące należnych alimentów, które "nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb". Pojawiła się zatem konieczność wyznaczenia granicy dochodów rodziny (osób zobowiązanych do wzajemnej pomocy), która przesądzałaby, od jakiego poziomu zaczyna się minimalny standard "samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb" (por. Komentarz do art. 9 ustawy o pomocy osobowym uprawionym do alimentów. Korcz-Maciejko 2014, wyd. 2, dostępne w Legalis). Ustawodawca realizując powyższe w art. 9 ust. 2 ustawy wyznaczył sztywny limit tej kwoty, gdyż za próg dochodowy w przeliczeniu na osobę w rodzinie przyjął kwotę 725 zł, której to nieprzekroczenie warunkuje przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Limit ten niewątpliwie ogranicza grupę beneficjentów świadczenia, ale jest istotnym elementem konstrukcji tego świadczenia, którego organy orzekające w sprawie nie mogą pominąć. Jak trafnie zwróciło uwagę Kolegium, organy administracji publicznej zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Przepisy normujące zasady przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym art. 9 ustawy, mają charakter bezwzględnie obowiązujący, w rezultacie czego decyzja wydawana na ich podstawie jest decyzją związaną, co oznacza, że organ zobligowany jest do uwzględnienia żądania wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca spełnia wskazane w przepisach prawa przesłanki przyznania omawianego świadczenia. Z tych też względów organ nie ma możliwości orzekania w oparciu o uznanie administracyjne i przyznania świadczenia w przypadku przekroczenia określonego przez ustawodawcę limitu dochodu. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków, ani nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w ustawie o świadczeniach rodzinnych, który to mechanizm uprawnia, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego do przyznania świadczenia tylko tyle, że proporcjonalnie mniejszego. W rezultacie na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów każde przekroczenie progu dochodowego (nawet kilkuzłotowe) powoduje nieuwzględnienie złożonego wniosku. To z woli ustawodawcy, nie zaś z winy leżącej po stronie organów, sam fakt przekroczenia kryterium dochodowego, wyklucza przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Stąd też za nieuprawioną uznać należy argumentację skargi, iż o braku przyznania świadczenia zdecydował w ramach własnego uznania organ, gdyż od każdej reguły są możliwe wyjątki. Wyjątki od ogólnej zasady muszą wynikać wprost z ustawy, a skoro takich w ustawie brak, to zasadnie organ wywiódł, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają powołane przez skarżącą okoliczności świadczące o jej trudnej sytuacji majątkowej i osobistej. Sąd nie neguje twierdzeń skarżącej, iż jej przypadek jest szczególny, jednakże wskazuje, że ustawodawca nie dostarczył organom narzędzi prawnych do orzekania inaczej, aniżeli uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Podsumowując, okoliczność przekroczenia progu dochodowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy obligowała organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia i to bez względu na inne okoliczności sprawy. Wobec tego organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie naruszył więc prawa, gdyż prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.