II SA/Sz 637/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. W. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu J. S. z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), uchyliło decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza przez specjalistę pracy socjalnej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, w sprawie przyznania J.S. świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie na okres [...]r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza, przyznano J.S. świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł miesięcznie na okres [...]r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że rodzina J.S. spełnia przesłanki do przyznania rzeczonej pomocy finansowej, gdyż jej dochód wynosi [...]zł i nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W dniu [...]r. J.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, w którym obszernie przedstawił swoją trudną sytuację zdrowotna i finansową, w tym kłopoty z uzyskaniem prawa do przejazdu samochodem do lekarza. Strona zapytuje, dlaczego pomoc przyznana została jedynie na dwa miesiące oraz wskazuje, że oboje z żoną są osobami niepełnosprawnymi w stopniu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, Kolegium wskazało, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (m.in. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, czy przemocy w rodzinie). Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, organ I instancji przywołał m.in. art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W myśl powyższego przepisu, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 526,50 zł (150% x 351 zł). Sytuacja finansowa J.S. uprawnia go do przyznania pomocy na powyższych zasadach, gdyż dochód jego czteroosobowej rodziny wynosi łącznie [...]zł (zasiłek stały żony - [...]zł, zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł, zasiłek rodzinny - [...] zł oraz renta strony - [...]zł). Biorąc pod uwagę powyższe, dochód na osobę w rodzinie J.S. wyniósł [...]zł i jako taki jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe 526,50 zł. Tym samym organ I instancji postanowił skorzystać z uprawnienia do przyznania stronie pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, w kwocie [...] zł. Jednocześnie, Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Badając kwestionowaną decyzję administracyjną pod względem prawnym, Kolegium, uznało, że organ I instancji naruszył przepisy art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 77 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji powinno być zatem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi II instancji oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, opartego między innymi na porównaniu ustalonego dochodu strony z kryterium wymienionym w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co nie zwalnia jednak organu I instancji od należytego i wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium zwraca uwagę, iż żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, ani ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji strona winna mieć pełną świadomość, iż wyznacznikami do jej ustalenia są – z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1472/9, LEX nr 44079). Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja administracyjna nie czyni zadość wymogom prawa. Samo bowiem powołanie się w decyzji na okoliczność, iż "wysokość przyznanego świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i liczby osób objętych ta formą pomocy" jest niewystarczające. Bezspornie, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Oczywistym jest, że ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednakże, co w kontekście niniejszej sprawy należy zaakcentować, możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Samo stwierdzenie, że brak jest takich środków (lub ich ograniczona pula została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu danej sprawy), jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać zainteresowany, ażeby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o jego przyznaniu w określonej wysokości (patrz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11.05.2005 r. I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677, NSA w Warszawie z dnia 10.04.2002 r., I SA 3098/01, LEX nr 83731, NSA w Warszawie z dnia 16.04.2004 r., I SA 3205/02, LEX nr 160209). Tym samym, Kolegium uznało, że informacja organu I instancji zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, iż przy ustalaniu wysokości udzielonej pomocy Ośrodek brał pod uwagę własne możliwości finansowe nie znalazła potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Jest jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, bez jakiegokolwiek poparcia dowodowego. Przepisy postępowania administracyjnego wskazują formę, jakiej powinien odpowiadać akt administracyjny. W tym zakresie obowiązuje art. 107 k.p.a., który nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek zachowania określonych wymagań. Niezachowanie tych wymagań powoduje dotknięcie decyzji wadami o określonym ciężarze gatunkowym. Do takich wad zaliczyć należy, między innymi, wadliwość uzasadnienia decyzji, polegająca na tym, że organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Pismem z dnia [...]r. J.S. złożył skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, w swojej decyzji, nie odniósł się do licznych zarzutów odwołania, dotyczących kwestii opału, samochodu do przewozu do szpitala oraz zasiłku celowego przyznanego tylko na okres dwóch miesięcy, a nie na pół roku. Skarżący nie zgadza się również z przyznaną kwotą zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż w skardze nieprzedstawiono żadnych nowych argumentów, ani dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z czym, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienie postępowania administracyjnego, jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga J.S. nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści zastosowanego w sprawie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oceniając dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ pierwszej instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu, podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to, aby na jego podstawie wydać ostateczną decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres [...]r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi pierwszej instancji, iż w związku z tym, ze żaden przepis prawa nie określa wysokości przyznawanego zasiłku celowego, organ powinien tak uzasadnić swoją decyzję, aby strona miała pełną świadomość, że wyznacznikami do ustalenia wysokości ww. świadczenia są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, z drugiej zaś strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Skoro zatem brak było ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, dotyczących tak istotnych kwestii jak możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej, zasadnie Kolegium uznało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także granic uznania administracyjnego. Jak słusznie wskazało Kolegium, niewystarczające było powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na okoliczność, że wysokość przyznanego świadczenia uzależniona jest od wysokości posiadanych środków i liczby osób objętych tą formą pomocy. Tak poważne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły też być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż kluczowe dla rozstrzygnięcia końcowego okoliczności nie podlegałyby dwukrotnej ocenie organów orzekających. Dlatego, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że w zaskarżonej decyzji wytknięto błędy popełnione przez organ pierwszej instancji i wskazano sposoby ich usunięcia, a więc zrealizowanie zaleceń Kolegium pozwoli na prawidłowe ustalenie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, a tym samym umożliwi zgodne z prawem rozstrzygnięcie tego, czy i w jakiej kwocie skarżącemu powinien zostać przyznany zasiłek celowy, o który się ubiegał. Wyjaśnić trzeba też, że w danym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy pomocy społecznej rozpatrywana jest konkretna kwestia, np. wniosek o przyznanie zasiłku na wskazany cel i w takim postępowaniu organy zobowiązane się do zbadania tylko tych okoliczności, które mają znaczenie dla załatwienia danej sprawy. Także Sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem działań organów pomocy społecznej w granicach danej sprawy. Dlatego zarzuty odnoszące się do całokształtu działań organów pomocy społecznej pozostają bez wpływu na oddalenie bądź uwzględnienie skargi. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 powyższej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).