II SA/Sz 643/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. W dniu [...] W.J. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w D. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W dniu [...], działając w oparciu o treść § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ skierował do W.J. wezwanie dotyczące uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku, w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Organ wezwał stronę do doręczenia wyroku zasądzającego rozwód matki i pouczył wnioskodawczynię, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało tym, że organ właściwy wierzyciela wyda decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niniejsze wezwanie zostało odebrane w dniu [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] organ wezwał stronę do uzupełnienia - w terminie 14 dni od otrzymania wezwania - wniosku o następujące dokumenty dotyczące wnioskodawczyni oraz pozostałych członków rodziny – M.W. i W.A.: - dokument potwierdzający utratę dochodu (świadectwo pracy, umowy zlecenia, umowy o dzieło) oraz wysokość utraconego dochodu (PIT-11) - lub w przypadku, gdy ten dochód trwa nadal, dokument potwierdzający uzyskanie dochodu (umowa o pracę) oraz wysokość uzyskanego dochodu (zaświadczenie od pracodawcy o uzyskanym dochodzie netto za drugi przepracowany miesiąc). Organ ponownie pouczył stronę, o skutkach braki realizacji wezwania. Niniejsze wezwanie zostało odebrane w dniu [...]. Do dnia [...] W.J. nie wykazała pochodzenia dochodu wykazanego na zaświadczeniu z urzędu skarbowego M.W. w kwocie [...] zł oraz brak było informacji, czy ten dochód trwa nadal, czy też jest dochodem utraconym. Wnioskodawczyni nie dostarczyła także informacji na temat kwoty [...] zł wykazanej w swoim rozliczeniu skarbowym za rok 2014; nie wiadomo czy jest to dochód z umowy o dzieło, czy też z umowy zlecenia i czy ten dochód wygasł, czy trwa nadal. W dniu [...] wydana została przez Wójta Gminy D. decyzja administracyjna, w której organ odmówił przyznania W.J. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego - w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów, w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni. W przypadku niezastosowania się do wezwania, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Wniosek W.J. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną wpłynął do organu bez wymaganych dokumentów, tj. dokumentów potwierdzających utratę dochodu (świadectwo pracy, umowy zlecenia, umowy o dzieło) oraz wysokość utraconego dochodu (PIT-11) przez wnioskodawcę oraz pozostałych członków rodziny – M.W. i W.A. lub w przypadku, gdy ten dochód nadal trwa, dokument potwierdzający uzyskanie dochodu (umowa o pracę) oraz wysokość uzyskanego dochodu (zaświadczenie od pracodawcy o uzyskanym dochodzie netto za drugi przepracowany miesiąc) przez wnioskodawcę oraz pozostałych członków rodziny. Dnia [...] wpłynęła do urzędu tylko część wymaganych dokumentów. Do dnia [...] strona nie uzupełniła wniosku o wszystkie wskazane dokumenty niezbędne do rozpatrzenia. W.J. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 15 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów; 2) § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzoru wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 3) § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazała, że definiując pojęcie dokumentów, ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 15 pkt 4 do rodzaju dokumentów, o których mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wszelkie wymagane prawem dokumenty, jak również wymagane oświadczenia zostały przez nią załączone. Nie tylko, że czyniły zadość wymaganiom ustawy, ale na żądanie pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wykraczały poza ten wymóg, czyniąc go nieuprawnionym. Tak było w przypadku żądania załączenia PIT-ów 11. Z informacji uzyskanej z Centrum Świadczeń w S. wynikało, że takie żądanie jest ze wszech miar bezprawne i stanowi nadużycie kompetencji urzędniczej. W związku z tym, że stronie zależało na szybkim załatwieniu sprawy dostarczyła PIT-y 11 swojej mamy, które okazały się niewystarczające. Osoba wydająca w imieniu Wójta Gminy D. decyzję wyraźnie wskazuje na stronie pierwszej zaskarżonej decyzji żądanie PIT-u 11 pomimo tego, że przedmiotowy dokument został dostarczony chociaż nie ma takiego wymogu. Pracownik wydał negatywną decyzję, argumentując w rozmowie telefonicznej brak dostarczenia umowy o dzieło mamy za rok 2014. Z treści PIT-u 11 wynikał okres umowy o dzieło i dochód. Dodatkowe żądanie umowy o dzieło było bezpodstawne. Strona nadmieniła, że w żadnym dokumencie wzywającym do uzupełnienia braków formalnych nie było mowy o konieczności dostarczenia poza PIT-em 11 umowy o dzieło M.W. Dochód wykazany w PIT 11 był ujęty w zaświadczeniu z urzędu skarbowego. Ponadto organ wydający ww. decyzję zażądał załączenia wyroku rozwodowego matki, mimo że wystarczającym do określenia wysokości osiągniętego dochodu za rok 2014 jest stosowne oświadczenie i zaświadczenie z urzędu skarbowego o uzyskanych dochodach. Sposób doboru dokumentów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia alimentacyjnego zależnych od decyzji urzędnika nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad, wykraczających poza regulacje ustawowe. Takie zachowanie osoby wydającej decyzję prowadziło do przedłużania pozytywnego i szybkiego załatwienia sprawy. Mając świadomość nieuprawnionego żądania dokumentów W.J. wystosowała pismo do OPS D. wskazując na wykraczanie urzędnika poza kompetencje i w opinii strony, wydanie negatywnej decyzji miało podłoże personalne. W trakcie dwukrotnej wizyty w Urzędzie Gminy D. urzędnik rozpatrujący sprawę nie chciał przyjąć od strony oświadczeń odnośnie dochodu pozyskanego z umowy zlecenia, żądając przedstawienia PIT-u 11. W.J. wskazała, że na podstawie załączonych dokumentów Wójt Gminy D. miał wszelkie informacje i mógł ustalić prawo co do wysokości i zasadności świadczenia. Natomiast niewłaściwa analiza załączonych dokumentów i brak kierowania się wymaganiami ustawy spowodowały wydanie niekorzystnej dla strony decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 2229), po rozpatrzeniu odwołania W.J. od decyzji Wójta Gminy D. w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że w dniu wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.), które jednak utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2016 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 2229). Mając na uwadze obowiązek orzekania w oparciu o obowiązujący stan prawny podstawą rozstrzygnięcia Kolegium były przepisy rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r., zwanego dalej "rozporządzeniem". Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wyplata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. W ust. 4 art. 15 ustawy ustawodawca określił, że do wniosku należy dołączyć odpowiednio: 1) zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b. art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), każdego członka rodziny; 2) oświadczenie o deklarowanych dochodach osiąganych przez osoby podlegające przepisom o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, zawierające informacje o: a) wysokości dochodu, b) wysokości należnych składek na ubezpieczenia społeczne, c) wysokości należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne, d) wysokości i formie opłacanego podatku dochodowego, e) wysokości dochodu po odliczeniu należnych składek i podatku; 3) zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia: a) zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji, b) odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty, odpis postanowienia sądu o zabezpieczeniu powództwa o alimenty, odpis protokołu zawierającego treść ugody sądowej lub ugody zawartej przed mediatorem, c) orzeczenie sądu rodzinnego o ustaleniu opiekuna prawnego dla osoby uprawnionej, d) zaświadczenie albo oświadczenie o uczęszczaniu osoby uprawnionej do szkoły lub szkoły wyższej, e) informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z: - brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub - brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą f) inne dokumenty potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego będącego przedmiotem wniosku. W przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość (art. 15 ust. 4a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń, zwanego dalej "wnioskiem", którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia rozstrzygają jednocześnie kwestię uzupełniania wniosku. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia bowiem stanowi, że w przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni. Jeśli zaś wnioskodawca nie uzupełni lub nie poprawi wniosku zgodnie z wezwaniem właściwego organu wierzyciela wówczas organ ten wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia biorąc za podstawę § 5 ust. 3 rozporządzenia. Z wezwaniami takimi zwrócił się do W.J. Ośrodek Pomocy Społecznej w D. Wezwania zawierały przy tym pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozostawia się bez rozpatrzenia, zgodnie z § 5 pkt 3 rozporządzenia. Wezwania powyższe W.J. odebrała, jednak do dnia [...] nie uzupełniła wniosku. Strona zarzuciła organowi, że domaga się od niej dokumentów nie wymaganych przez ustawę i rozporządzenie oraz, że wszelkie potrzebne informacje znajdują się w przedłożonych przez nią dokumentach. W ocenie Kolegium, organ I instancji przed wydaniem decyzji dysponował niezbędnymi dokumentami pozwalającymi na wydanie decyzji co do istoty sprawy, zaś domaganie się wymienionych wyżej dowodów uznać należało za niepotrzebne i dla rozstrzygnięcia sprawy - zbędne. Z notatki służbowej starszego inspektora w Ośrodku Pomocy Społecznej w D. wynika, że W.J. nie wykazała pochodzenia dochodu wykazanego przez jej matkę – M.W. w zaświadczeniu z urzędu skarbowego w kwocie [...] zł oraz nie dostarczyła informacji, czy ten dochód trwa nadal, czy też jest dochodem utraconym. Z zaświadczenia z urzędu skarbowego w S. wynika jedynie, że uzyskała ona dochód w wysokości [...] zł. Oprócz tego Naczelnik urzędu skarbowego wskazał, że M.W. złożyła także PIT-28, w którym wykazano przychód w kwocie [...] zł, co pokrywa się z oświadczeniem strony z dnia [...], iż w roku kalendarzowym [...] uzyskała dochód z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego (dochód [...] zł + zryczałtowany podatek dochodowy - [...] zł = przychód [...] zł). Wnioskodawczyni nie dostarczyła także informacji na temat kwoty [...] zł wykazanej w swoim rozliczeniu skarbowym za rok 2014; nie wiadomo czy jest to dochód z umowy o dzieło, czy też z umowy zlecenia i czy ten dochód wygasł, czy trwa nadal. Do akt sprawy W.J. załączyła PIT-37, z którego wynika jedynie, że w roku podatkowym 2014 uzyskała dochód w kwocie [...] zł z tytułu działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 13 ustawy (w tym umowy o dzieło i zlecenia). W kontekście powyższego Kolegium podkreśliło jednak, że ustalenie ww. okoliczności było nieistotne dla przedmiotowej sprawy, albowiem fakt utraty dochodu przez M.W. można wywnioskować ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z urzędu pracy z dnia [...], potwierdzającego, że M.W. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. do [...], a następnie od [...]. Powyższe jest równoznaczne z tym, że dochód z roku 2014 był dochodem utraconym. Podobnie, bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje ustalenie, czy dochód strony w wysokości [...] zł pochodził z umowy o dzieło, czy też z umowy zlecenia, a także czy ten dochód wygasł, czy trwa nadal. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 2 pkt 15a i pkt 17 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrata dochodu oznacza m.in. utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menedżerskiego albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym samym więc dochodzenie z jakiego tytułu strona uzyskała, a następnie ewentualnie utraciła dochód, nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, gdyż zarówno zaprzestanie pracy zarobkowej wykonywanej na podstawie umowy zlecenia, jak i na podstawie umowy o dzieło oznacza utratę dochodu, zgodnie z ustawową definicją. Ponadto kwota dochodu w wysokości [...] zł jest tak niska, że w kontekście całokształtu sytuacji dochodowej strony nie ma wpływu na fakt nieprzekroczenia ustawowego kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do dochodu W.J., która oświadczeniem z dnia [...] wskazała, że w roku kalendarzowym 2014 uzyskała dochód w kwocie [...] zł, co potwierdza zaświadczenie z dnia [...].[...] Uniwersytetu Technologicznego w S. wskazujące na taką właśnie wysokość pobranego przez W.J. świadczenia materialnego. Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 15 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku utraty dochodu lub uzyskania dochodu do wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego należy dołączyć dokumenty potwierdzające ich utratę lub uzyskanie oraz ich wysokość. Potwierdzeniem powyższego jest przepis § 2 ust. 2 pkt 10 - 12 rozporządzenia, który stanowi, że do wniosku należy dołączyć odpowiednio dokument określający datę utraty dochodu oraz miesięczną wysokość utraconego dochodu, dokument określający wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny oraz liczbę miesięcy, w których dochód był osiągany, w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dokument określający wysokość uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Jednakże w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy domaganie się przez organ I instancji od strony ww. dokumentów, w sytuacji, gdy dokumenty wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy W.J. dostarczyła organowi już [...] (błąd organu – [...]), uznać należy za nadużywanie kompetencji organu, które w sposób nieprawidłowy doprowadziło do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla wnioskodawczyni. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wbrew stanowisku strony, organ I instancji władny był wezwać do przedłożenia wyroku rozwodowego rodziców. Strona twierdzi, że organ wydający decyzję zażądał załączenia wyroku rozwodowego matki, mimo że wystarczającym do określenia wysokości osiągniętego dochodu za rok 2014 jest stosowne oświadczenie i zaświadczenie z urzędu skarbowego o uzyskanych dochodach. Tymczasem jednak okoliczność powyższa, w ocenie Kolegium, ma istotne znaczenie dla ustalenia składu i dochodu rodziny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ilekroć jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 oraz z 2015 r. poz. 1240 i 1359), a także osobę uprawnioną. Tym samym więc okoliczność, czy W. (niebędący ojcem wnioskodawczyni) jest (czy nie) mężem matki strony miał istotne znaczenie dla ustalenia, czy wchodzi on w skład rodziny strony, a co za tym idzie, czy również jego dochód winien być wliczany do dochodu tej rodziny. Kolegium podkreśliło, że dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Reasumując Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy organ, dysponując niezbędnymi dokumentami winien był wydać decyzję rozpoznającą sprawę co do istoty. W związku z tym, ponownie rozpatrując wniosek strony, organ uwzględniając wytyczne Kolegium, orzeknie wydając w sprawie decyzję. Powyższa decyzja została zaskarżona przez W.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła: 1. nienależyte, niestaranne i niepełne w sensie formalnym rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej, 2. nieuzasadnioną przewlekłość postępowania trwającą 3 miesiące, mającą podłoże personalne, 3. nadto, złożyła skargę na zachowanie Przewodniczącej Komisji SKO A.P., która w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem skarżącej w dniu [...] stwierdziła, że jego działania w sprawie są szkodliwe dla W.J., a postawa roszczeniowa, jak również oceniła, że wskazanie na bezprawne opieranie decyzji na nieprawomocnym wyroku rozwodowym jest cyt.: "... łapaniem za słowa i czepianiem się". W przypadku niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wniosku lub załączonych do niego dokumentów, zgodnie z § 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej, osoba wydająca decyzję z upoważnienia Wójta Gminy nie zastosowała się do wymogów rozporządzenia i w sposób bezprawny wydała decyzję co do istoty, odmawiając W.J. przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie wydała decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie wskazało na ten, jakże istotny błąd formalny wydanej decyzji organu I instancji, który miał ogromnie niekorzystne konsekwencje dla skarżącej, bowiem całkowicie pozbawiał ją możliwości ponownego ubiegania się o alimenty w bieżącym okresie świadczeniowym. Według skarżącej decyzja ta miała podłoże wyłącznie personalne i oparta była na braku powściągliwości w opanowaniu negatywnych emocji właśnie na tle personalnej niechęci do osoby skarżącej i jej matki. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium błędne ustalenie, że organ I instancji zasadnie wezwał stronę do przedstawienia wyroku rozwodowego matki, bowiem wyrok był nieprawomocny, złożona została apelacja od wyroku, o czym organ był poinformowany. Nie można wydawać żadnej decyzji na podstawie nieprawomocnego wyroku. Dlatego też, podczas rozmowy telefonicznej z Przewodniczącą Komisji SKO A.P. pełnomocnik strony wskazywał, że żądanie przesłania nieprawomocnego wyroku rozwodowego jest zawsze bezzasadne. Organ I instancji miał w swoich aktach postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia [...] w sprawie oddalenia wniosku obu stron o zabezpieczenie kosztów utrzymania rodziny, na podstawie którego wydał decyzję o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych W.J. na okres świadczeniowy [...]. Wobec powyższego, niniejsza skarga jest zasadna również w aspekcie negatywnej oceny zachowania A.P. Taką postawę należy uznać za absolutnie niedopuszczalną i bezprawną. Postawa A.P., jej słowa wypowiedziane w trakcie rozmowy telefonicznej, utwierdziły pełnomocnika strony w przekonaniu o celowym i osobistym charakterze przewlekłości postępowania odwoławczego. Tym bardziej, że podczas rozmowy telefonicznej w [...] osoba ta wskazywała maksymalnie na dwumiesięczny okres rozpatrywania odwołania córki. W piśmie procesowym z [...] pełnomocnik skarżącej przekazał sądowi pismo otrzymane od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. celem dołączenia do skargi. Stwierdził, iż opierając się na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożył do Wójta Gminy D. w dniu [...] wniosek o wypłacenie odsetek ustawowych za niewypłacenie świadczeń alimentacyjnych w terminie, wniosek o zwrot kosztów przesyłek poleconych, wniosek o zadośćuczynienie i skargę na przekroczenie kompetencji urzędniczych przez I.K. i jej naganną postawę etyczną prezentowaną przy gromadzeniu dokumentacji, wydaniu decyzji o odmowie przyznania świadczeń W.J. oraz przejawianą na spotkaniu w dniu [...]. po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skargę tę uznano za bezzasadną. W opinii pełnomocnika skarżącej - pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] ma istotne znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, bądź jest w stanie sam uzupełnić braki postępowania dowodowego. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nie można pominąć regulacji art. 15 K.p.a. W przepisie tym określona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to zasada umocowana konstytucyjnie, w art. 78 Konstytucji RP przyznającemu każdej ze stron postępowania prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji z wyjątkami ustanowionymi w ustawie. Zgodnie z tą zasadą, znajdującą odbicie w procedurze administracyjnej w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Generalnie istota tej zasady sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji. Jeśli w sprawie dokonano ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i organ pierwszej instancji dokonał jego oceny wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. W niniejszej sprawie organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał, między innymi, § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 oraz z 2011 r. Nr 298, poz. 1770) w brzmieniu: "§ 5 ust. 2. W przypadku złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni. 3. W przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w ust. 1 lub 2, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia." Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną wydania decyzji było właśnie nieuzupełnienie brakujących dokumentów, pomimo uprzedniego wezwania organu, jednakże wydana decyzja nie jest decyzją o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, ale decyzją o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną. Jak z powyższego wynika, z decyzji organu I instancji wynika rozbieżność rozstrzygnięcia i uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, pomimo rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia, należy przyjąć, że skoro pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu lub wnioskodawcy, decyzja Wójta Gminy D. miała jedynie charakter formalny, gdyż organ nie dokonał ustaleń koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie dokonał oceny tych ustaleń wydając merytoryczne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji organ odwoławczy pomimo, że nie wypowiedział się w kwestii rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, sam nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, bowiem naruszałoby ono omówioną wcześniej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy dokonał natomiast prawidłowej oceny wezwań organu I instancji odnośnie do konieczności uzupełnienia materiałów załączonych do wniosku. Sąd w całej rozciągłości popiera dokonaną ocenę i jej uzasadnienie, tak co do dokumentów finansowych, jak i dokumentu związanego z ustaleniem składu rodziny (wyroku rozwodowego). Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd dostrzega, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę z niewielkim przekroczeniem terminów określonych w art. 35 K.p.a., jednakże skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi odrębną sprawę i może być wniesiona po uprzednim wykorzystaniu trybu określonego w art. 37 K.p.a. Należy także dodać, że sąd nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na pracowników urzędów podległych organom administracji publicznej, stąd zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły być rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym skargi na decyzje administracyjne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.