II SA/Sz 65/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...] Starosta działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r, poz. 1409, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe w obiekcie przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Spółka A. będąca inwestorem w dniu [...] zgłosiła do Starosty zamiar zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń magazynowych na pokoje pobytowe w obiekcie przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obręb [...]. Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej wraz z dokumentami zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. W ww. oświadczeniu Inwestor powołał się na umowę dzierżawy z dnia [...] zawartą z [...] jako zarządcą trwałym przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na Spółkę obowiązek usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni poprzez: 1/ oznaczenia we wniosku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiednich załączników zawartych w opracowaniu, 2/ prawidłowo sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tj. wpisania odpowiedniego dokumentu (zgody) stwierdzającego możliwość złożenia oświadczenia jw. Jednocześnie organ poinformował inwestora, że - z informacji powziętych w tut. Urzędzie (właścicielem działki jest Powiat [...]) wynika, iż umowa dzierżawy z dnia [...] na którą powołuje się wnioskodawca została wypowiedziana przez Powiat [...] - [...]. 3/ załączenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 71 ust. 2, pkt. 4 ustawy. W wykonaniu postanowienia w dniu [...] Inwestor złożył uzupełnienie dokumentacji. Po ponownym sprawdzeniu dokumentacji organ uznał, iż nadal nie jest uzupełniony poprawnie pkt 2 postanowienia z dnia [...]. Inwestor w odpowiedzi na postanowienie utrzymuje, iż umowa dzierżawy wskazana w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (z dnia [...]) nadal obowiązuje i jednocześnie prowadzone jest postępowanie sądowe w tym zakresie w Sądzie Rejonowym. Z informacji powziętych w organie (właścicielem działki jest Powiat [...]) wynika, iż umowa dzierżawy z dnia [...] na którą powołuje się wnioskodawca została wypowiedziana przez Powiat [...]-[...]. Pozew o opróżnienie i wydanie w stanie wolnym od osób i rzeczy nieruchomości z dnia [...] skierowany do Sądu Rejonowego. Zdaniem organu z dokumentu tego wynika, iż na moment wydawania decyzji trwa okres bezumowny, gdyż nie ma innego dokumentu świadczącego o możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cel budowlane - zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A. zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie jest uprawniony do złożenia oświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - naruszenie art. 71 ust. 3 poprzez uznanie, iż Inwestor nie uzupełnił brakujących dokumentów wniosku o zmianę sposobu użytkowania, a w konsekwencji w sprawie ziściły się przesłanki do wniesienia sprzeciwu; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, a w konsekwencji dowolne rozstrzygnięcie sporu o charakterze cywilistycznym; W oparciu o zgłoszone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że wydzierżawiający nie wypowiedział umowy dzierżawy, lecz złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy bez zachowania wypowiedzenia. Oświadczenie to pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych, o czym inwestor poinformował wydzierżawiającego pismem z dnia [...]. Zdaniem Inwestora umowa dzierżawy nadal obowiązuje, a w konsekwencji Spółka uprawniona jest do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W zakresie skuteczności oświadczenia toczy się spór sądowy, który zawisł przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt [...]. Wobec powstałego sporu w ocenie Inwestora zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność istnienia zagadnienia prejudycjalnego wskazana został w piśmie inwestora z dnia 11 września 2014 r, jednak nie została uwzględniona przez organ. W ocenie Spółki, która powołała się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2002 r., II SA/Gd 262/00 wszelkie spory związane ze stosunkiem cywilnoprawnym powinien rozstrzygnąć Sąd, co daje podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czego organ się nie odniósł. Przytoczoną na wstępie uzasadnienia decyzją Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego należało uznać, że umowa dzierżawy z dnia [...] zawarta pomiędzy Powiatem [...] – [...] a Spółką A. została wypowiedziana w dniu [...], a następnie został wniesiony do Sądu Rejonowego pozew o opróżnienie i wydanie w stanie wolnym od osób i rzeczy nieruchomość. Zatem w dacie złożenia wniosku toczył się spór sądowy pod sygn. akt [...] w zakresie skuteczności złożonego oświadczenia. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Zdaniem organu odwoławczego Starosta dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, iż trwa okres bezumowny, gdyż nie ma innego dokumentu świadczącego o możliwości złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy przyznał rację Spółce, iż wszelkie spory związane ze stosunkiem cywilnoprawnym z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzyga sąd cywilny (wyrok NSA II SA/Gd 262/00, LEX nr 655063). W ocenie organu sprzeciw został wniesiony zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy poparł stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, na co wskazywało Spółka A. w piśmie z dnia [...] przekazującym uzupełnienia, gdyż postępowanie w sprawie zgłoszenia jest postępowaniem uproszczonym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Inwestor (skarżąca) nie dysponuje nieruchomością na cele budo walne, a w konsekwencji nie jest uprawniony do złożenia oświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t. ze zm.), - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wniosek złożony przez Inwestora (skarżącą) w dniu [...] nie czyni zadość wymaganiom prawa, - naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania, co doprowadziło do dowolnego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny sporu o charakterze cywilistycznym i wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji, - zasądzenie na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływaną jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W ocenie Sądu skarga okazała się nie zasadna. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.): 2. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. 3. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. 4. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Analizując zgłoszenie dokonane przez Spółkę w dniu [...] organ I instancji dysponował informacją o wypowiedzeniu Spółce przez Powiat [...] umowy dzierżawy, na którą strona powołała się w zgłoszeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem na dzień zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawisł spór przed Sądem Rejonowym (data wpływu [...] sygn. akt [...]) o opróżnienie wydania nieruchomości lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w [...]posadowionego na działce nr [...] o pow. użytkowej [...]m2, który był przedmiotem umowy dzierżawy z dnia [...] pomiędzy [...] a Spółką A. Na przedmiotową umowę w zgłoszeniu z dnia [...] skarżąca powołała się wywodząc z niej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt powzięcia informacji przez organ I instancji o zaistniałym sporze cywilnoprawnym między stronami umowy w ocenie tut. Sądu organ I instancji zasadnie wydał postanowienie z dnia [...] wzywające do uzupełnienia braków m.in. o prawidłowo sporządzone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wpisanie zgody stwierdzającej możliwość złożenia takiego oświadczenia. Należy zgodzić się z organem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Nie ulega wątpliwości, iż termin o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, przy czym termin 30-dniowy jako termin prawa materialnego nie może być przedłużany ani skracany, nie może też być zawieszenia postępowania, które przerwałoby bieg tego terminu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05). Jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia takich praw lub obowiązków. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, a wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu (vide: B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8.wydanie,wydawnictwo C.H.Beck, s. 327). Termin 30 dni do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, określa bowiem czas organowi architektoniczno - budowlanemu do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 4 art. 71 Prawa budowlanego. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci kompetencje do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem dla "organu" jak i terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Inaczej ujmując, inwestor uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych uzyskuje z upływem tego terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ budowlany. W przepisie tym wprowadzono konstrukcję tzw. milczącego załatwienia sprawy, które polega na wywołaniu skutku materialnoprawnego z mocy prawa w sytuacji upływu ustawowego terminu przy braku skierowanej do jednostki czynności organu administracji. Każde orzeczenie administracyjne, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy określony proces administracyjny. Skarżący korzystając ze swojego prawa do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji spowodował, że sprawa administracyjna stała się przedmiotem rozpoznania przez organ drugiej instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) obliguje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie wyłącza jednak konieczności uwzględnienia unormowań szczególnych. Skoro krótki termin 30 dniowy jest terminem do skorzystania z kompetencji administracyjnej, a jednocześnie nie ma podstaw, aby w tego rodzaju sprawach wyłączać zasadę dwuinstancyjności postępowania, to należy przyjąć, że powyższy 30 dniowy termin jest terminem do skorzystania z kompetencji do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i jednocześnie jego wprowadzenie przez ustawodawcę modyfikuje katalog kompetencji organu odwoławczego określonych w art. 138 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtuje się zatem słuszny pogląd, zgodnie z którym "wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 1048/10, LEX nr 1083500). Organ odwoławczy nie jest ograniczony terminem 30 dniowym, który wyznacza czas na skorzystanie z kompetencji przez organ pierwszej instancji. Przyjęcie, że termin ten wyznacza czas skorzystania z kompetencji przez organy obydwu instancji byłoby sprzeczne z istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantującej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, bowiem dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej i doręczenie rozstrzygnięć obydwu instancji w terminie 30 dni jest w praktyce niemożliwe. Organ odwoławczy jest jednak związany granicami sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może podejmować swojego rozstrzygnięcia w oparciu o inną podstawę materialnoprawną niż organ pierwszej instancji i tym samym wydawać rozstrzygnięcia "poraz pierwszy". W konsekwencji nie ma podstaw do podejmowania przez organ odwoławczy: 1) rozstrzygnięć, które obligowałyby do działania organ pierwszej instancji, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, 2) rozstrzygnięć merytorycznych innych niż decyzja o sprzeciwie wydana w tej samej sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem bądź utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji bądź wydać decyzję procesową o uchyleniu decyzji pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie, bądź wreszcie wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Powyższe rozważania wskazują, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie mógł zawiesić postępowania do czasu zakończenia sprawy [...] przed Sądem Rejonowym, bowiem utraciłby prawo do skorzystania z 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.