II OSK 1048/10

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 41/10 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 2 marca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 41/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny będący podstawą powyższego wyroku przedstawiał się następująco: W dniu 13 marca 2009r. B. Ś. zwróciła się do Starosty M. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania dwóch budynków gospodarczych o konstrukcji stalowej o pow. zabudowy do 25 m2 na dz. nr [...], obr. [...], położonej w M. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. Starosta M. zgłosił sprzeciw w zakresie wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, a następnie decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2009r. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2009r. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania wyżej wymienionych robót budowlanych i w wyniku odwołania B. i R. Ś., Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. uchylił zakwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Starosta nałożył na B. Ś. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], obr. [...], m. M. Następnie Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2009r., działając na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 25m2, na dz. nr [...]obr. [...], m. M. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że B. Ś. nie wykonała obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia [...] września 2009r., bowiem złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczało się jedynie do wykazania przysługującego stronie prawa do dysponowania wyłącznie udziałem w działce (19/100 części we własności nieruchomości). Wyjaśnił, że strona posiada prawo własności części ułamkowej dz. nr [...], a podane w akcie notarialnym określenie "do wyłącznego korzystania" nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). W odwołaniu od powyższej decyzji B. i R. Ś. podnieśli, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu wskazującym na niewykonanie nałożonego na nich obowiązku. Argumentowali, iż oboje są właścicielami udziału 19/1000 w działce nr [...]obr. [...], m. M. Nieruchomość ta została wydzielona, ogrodzona, a część tej działki oznaczono numerem [...] na mapie podziału (akt notarialny z dnia [...] października 2000r., Rep. [...] Nr [...], mapa podziału działki nr [...]). Zgodnie z art. 198 Kodeksu cywilnego mogą swoim udziałem swobodnie rozporządzać, bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Stąd też osobą uprawnioną do wyrażenia zgody na budowę budynków gospodarczych przez B. Ś., może być wyłącznie R. Ś. - mąż, nie zaś pozostali współwłaściciele. Wskazali, że objęte zgłoszeniem budynki gospodarcze nie będą obiektami trwale związanymi z gruntem, wobec czego ich budowy nie można uznać za przekroczenie granic zwykłego zarządu, nadto ich budowa nie naruszy również ustaleń miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu. Zwrócili uwagę na aspekt równego traktowania obywateli względem prawa wskazując przykład pozwolenia wybudowania budynku na działce nr [...] bez konieczności wyrażania zgody pozostałych współwłaścicieli. Dodali, że uchwalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy przedmiotowej działki jest równoznaczne ze zgodą pozostałych współwłaścicieli na jej zabudowę. Decyzją z dnia [...]listopada 2009r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. W uzasadnieniu podniósł, że budowa budynków gospodarczych realizowana ma być na dz. nr [...], a jak wynika z materiału dowodowego, jest ona współwłasnością małżonków Ś. (udział wynoszący 19/1000 części własności działki) oraz kolejnych 93 osób. Dlatego też zasadnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2009r. wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz przedłożenia dokumentu, w którym wyrażają oni zgodę na budowę budynków gospodarczych. Wobec nieuzupełnienia w sposób właściwy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (strona ograniczyła się tylko do wykazania zgody współmałżonka i potwierdziła posiadanie udziału w działce nr [...]) organ pierwszej instancji właściwie zgłosił sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych. Podniósł, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony co do interpretacji czynności przekraczającej zwykły zarząd, bowiem tryb wyrażania przez współwłaścicieli zgody na czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu określają przepisy art. 199 i art. 201 Kodeksu cywilnego. Zmiana sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej, według reguł Kodeksu cywilnego, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a kwalifikacja ta jest efektem wykładni systemowej sięgającej do unormowania przepisu art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali, który do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zalicza zmianę sposobu użytkowania części nieruchomości wspólnej. Organ dodał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nierównego traktowania obywateli, bowiem akta sprawy nie potwierdzają jakoby organ przyjął zgłoszenie innego współwłaściciela. Nieprawdziwe jest również twierdzenie, iż budynki gospodarcze, które zamierza wybudować inwestor są budynkami nie związanymi trwale z gruntem, a tezie tej zaprzecza dokumentacja projektowa przedłożona przez stronę, z której wynika, że budynki te są trwale związane z gruntem. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowana przez pełnomocnika B. Ś., żądając zmiany zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie: - art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne nałożenie na inwestora obowiązków dotyczących wniosku o pozwolenie na budowę; - art. 198, art. 199 i art. 206 ustawy Kodeks cywilny poprzez ich niezastosowanie; - art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 78, art. 84 i art. 107 k.p.a. Uzasadniając skargę podniosła m.in., iż twierdzenie organu wskazujące, że zamierzona inwestycja przekroczy zakres zwykłego zarządu, w wyniku czego należy uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, jest co najmniej nietrafne. Formułując takie twierdzenie organ opiera się na ustawie o własności lokali, co w ogóle nie ma w sprawie zastosowania, bowiem do spraw z zakresu współwłasności mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o własności lokali jest ustawą szczególną i ma zastosowanie do własności lokali. Dodała, iż twierdzenie organu, że nie przyjął zgłoszenia innego właściciela jest gołosłowne, a wniesienie sprzeciwu tylko co do jej osoby narusza art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 6 marca 2009 r. (sygn. II OSK 307/08), iż zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej oraz, że do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły określone w ustawie - Prawo budowlane. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Sprzeciw wniesiony przez organ w przewidzianym ustawowo terminie oznacza brak zgody na wykonywanie przez inwestora zamierzonych robót budowlanych. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem drugiej instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając taką sprawę nie może jednak pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu zdanie drugie - do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organy administracji publicznej ograniczone są więc czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc, po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Ponadto, wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Następnie Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ II instancji uchyla decyzję o sprzeciwie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, a upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, to organ pierwszej instancji traci już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym za wadliwą uznał decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009r. wskazującą na możliwość ponownego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do istoty przez organ I instancji, bowiem takiej możliwości w stosunku do dokonanego w niniejszej sprawie w dniu 13 marca 2009r. zgłoszenia organ I instancji już nie miał. Tym bardziej Starosta nie mógł już kolejnymi decyzjami z dnia [...] lipca 2009r. i [...] września 2009r. merytorycznie orzekać (wnieść sprzeciwu) w przedmiocie zgłoszenia, a w konsekwencji Wojewoda nie mógł utrzymać w mocy decyzji Starosty z dnia [...] września 2009r. Sąd zaznaczył, że Wojewoda nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji Starosty o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z dnia [...] maja 2009r.), z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku organ winien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody z [...] listopada 2009 r. naruszyła art. 138 § 1 k.p.a., aczkolwiek główne źródło naruszenia tego przepisu wynika z naruszenia normy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji, ich merytoryczna ocena nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że pomimo toczącego się postępowania administracyjnego wywołanego na skutek wniesienia odwołania od sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, organ traci prawo do ponownego wniesienia sprzeciwu w związku z upływem 30-dniowego terminu wskazanego w w/w przepisie, 2) art. 15 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewidziany w kodeksie dwuinstancyjny tryb postępowania przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej nie obowiązuje, 3) art. 35 i 36 kpa poprzez przyjęcie, że nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące terminów załatwiania spraw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu. Wniesienie z kolei odwołania od sprzeciwu uruchamia tryb odwoławczy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji mają zastosowanie przepisy k.p.a. Pogląd przyjęty przez Sąd prowadzi do konstatacji, że instytucja sprzeciwu pozostanie przepisem martwym. Wystarczy, że inwestor odwoła się w terminie czternastodniowym, a w międzyczasie upłynie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organowi, to organ odwoławczy nie będzie miał kompetencji realizowania przepisanych mu ustawą zadań. Według autora skargi kasacyjnej w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dotyczy wszystkich postępowań, w tym także postępowania związanego z wniesieniem sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Rozpatrzenie odwołania od sprzeciwu powinno podlegać regulacji zawartej w przepisach 35 i 36 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te regulują terminy załatwienia spraw administracyjnych. Pełnomocnik B. Ś. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie występuje. Jako słuszny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), regulującego 30-dniowy termin na ewentualne wniesienie przez właściwy organ administracji publicznej sprzeciwu do zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł trafne rozważania co do instytucji zgłoszenia oraz zasad obowiązujących w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie. Prawidłowo przyjął, że po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organ administracji traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r. sygn. II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r. sygn. II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r. sygn. II OSK 1674/08). Sąd Wojewódzki przyjmując powyższe rozumienie treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, doszedł do błędnych wniosków na etapie subsumpcji stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki przedstawiając cały przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie zaznaczył, że wskutek zgłoszenia inwestora z 13 marca 2009 r. wydana została decyzja o sprzeciwie z dnia [...] marca 2009 r., uchylona następnie decyzją Wojewody z [...] maja 2009 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wydana została kolejna decyzja o sprzeciwie (z dnia [...] lipca 2009 r.), która również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2009 r., przy czym sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe, Sąd Wojewódzki uznał za wadliwą pierwszą decyzję Wojewody z [...] maja 2009 r., którą dopuścił możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, mimo upływu 30-dniowego terminu przewidzianego na zgłoszenie sprzeciwu. Dalej Sąd wskazał, że Starosta nie mógł też kolejnymi decyzjami z dnia [...] lipca 2009 r. i [...] września 2009 r. merytorycznie orzekać w przedmiocie zgłoszenia. W rezultacie, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody z [...] listopada 2009 r. naruszyła art. 138 § 1 k.p.a., choć główne źródło naruszenia tego przepisu wynika z naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda nie mógł utrzymać w mocy decyzji Starosty o zgłoszeniu sprzeciwu w sytuacji, gdy przed terminem orzekania przez organ pierwszej instancji upłynął 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, upatrując w niej wadliwość będącą wyłącznie następstwem tego, że wcześniejsze decyzje wydane w tej sprawie naruszają prawo. W swoich rozważaniach Sąd nie uwzględnił jednak tego, że zarówno pierwsza, jak i druga decyzja Wojewody miała charakter ostateczny co sprawia, że chroni je ustanowiona przepisem art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości. Podkreślenia wymaga, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, a także przyczynia się do pogłębienia zaufania obywateli do działalności organów państwa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują konkretne tryby weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli nie dochodzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, to decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości i jest wiążąca. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z mocy art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Na gruncie tego przepisu przyjmuje się, że związanie organu wydaną przez siebie decyzją trwa tak długo, aż ustanie jej moc obowiązująca. Ponadto związanie decyzją ostateczną istnieje bez względu na jej prawidłowość. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r. (sygn. III ARN 27/93 OSNC 1994 r. Nr 2 poz. 43) Sąd Najwyższy wskazał, że wprawdzie k.p.a. nie ma w swych przepisach normy odpowiedniej do art. 366 k.p.c., to jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że postępowaniu administracyjnemu nie znane jest pojęcie "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)". Stwierdził też, że: "Pomimo różnic co do skutków prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu a ostateczną decyzją organu administracji, zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego, zgodnie z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego prawa". Warto również zwrócić uwagę na wypowiedzi w doktrynie, według których związanie organu administracji własną decyzją trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, przy czym ustanie związania decyzją nie oznacza, iż organ nie jest związany skutkami prawnymi i faktycznymi wywołanymi przez te decyzję w okresie jej obowiązywania (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Wyd. 10, str. 425). Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę niniejszej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy nie mógł ocenić jako wadliwej decyzji Starosty z [...] września 2009 r. z tej przyczyny, że zgłosił on sprzeciw po upływie 30 dni od złożenia, skoro organ ten był obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, zgodnie z decyzją ostateczną Wojewody z [...] sierpnia 2009 r. Wprawdzie dyskusyjny może być zakres związania organu pierwszej instancji wskazówkami zawartymi w decyzji kasacyjnej, to bez wątpienia organ ten był związany rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji Wojewody. Od związania tego nie mógł się również uchylić sam Wojewoda co oznacza, że musiał uwzględnić skutki prawne i faktyczne wywołane wcześniejszą decyzja ostateczną. Dla porządku trzeba zaznaczyć, że pogląd o możliwości ponownego rozstrzygania sprawy w przedmiocie zgłoszenia, mimo upływu 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego został dopiero zakwestionowany w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sadu Administracyjnego z 2009 roku. Do tego zaś czasu istniała, akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka organów administracji, zgodnie z którą organy odwoławcze w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie orzekały również na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylały zaskarżone decyzje i przekazywały organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, niezależnie od tego czy upłynął 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przykładowo w wyroku z 23 maja 2006 r. (sygn. II SA/Bk 623/05) Sąd Wojewódzki w Białymstoku stwierdził, że dla zachowania 30-dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, wystarczające jest wydanie w ciągu 30 dni od zgłoszenia zamiaru budowy pierwszej decyzji a kolejne w tej sprawie, w razie uchylenia pierwszej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mogą być wydane w czasie późniejszym z zachowaniem normalnego toku proceduralnego. Odmienną koncepcję zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. II SA/Łd 1018/07) wskazując, że przewidziany na wydanie decyzji o sprzeciwie termin 30-dniowy biegnie na nowo od momentu przekazania odwołania do organu drugiej instancji, bądź od momentu przekazania akt (decyzji) organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. II SA/Kr 227/04) Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie nie zgodził się z twierdzeniem, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie ponownie otwiera dla organu I instancji termin 30 dniowy z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Według tego Sądu, termin 30-dniowy zostanie w takiej sytuacji "skonsumowany". Natomiast w dalszym postępowaniu organy obowiązane są działać bez zbędnej zwłoki, ale nie dlatego, że są ograniczone terminem prawa materialnego, lecz dlatego, że związane są stosownymi przepisami proceduralnymi (art. 35 i nast. k.p.a.). W kontekście przytoczonych orzeczeń, oraz omówionych regulacji art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. uzasadnienia jest konstatacja, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w sposób nieuprawniony dokonał oceny wcześniejszych decyzji Wojewody z [...] maja 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r., które to decyzje miały charakter ostatecznych i prawomocnych. Jednocześnie należy dodać, że weryfikowanie wymienionych decyzji byłoby usprawiedliwione gdyby Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. Przypomnieć również trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadą jest orzekanie przez Sąd w granicach danej sprawy, które wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia określonym w skardze. Z wymienionych regulacji procedury sądowej, jak też z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wypływa nakaz ścisłego przestrzegania granic rozpoznawania sprawy (por. wyroki NSA z 4 października 2002 r. sygn. IV SA 1206/02, z dnia 21 marca 2003 r. sygn. I SA 1405/01, z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1506/07). Mając powyższe na uwadze należało dojść do wniosku, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do przypisania organowi odwoławczemu naruszenia prawa materialnego, warunkującego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tym samym zaistniała przesłanka do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku. Ze względów wyżej przedstawionych za nietrafne należało natomiast uznać zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 188 p.p.s.a. uznał za wskazane jednoczesne rozpoznanie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Strona skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcia organów obu instancji, które przyjęły, że na mocy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnione było zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z decyzji Wojewody z [...] listopada 2009 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty wynika, że przyczyną zgłoszenia sprzeciwu było niezłożenie przez skarżącą wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego została zobowiązana postanowieniem z dnia [...]września 2009 r. Podkreślić należy, że organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji przebieg postępowania, który znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych i dowodzi zachowania wymaganych zasad proceduralnych. Jako prawidłowy należało uznać stan faktyczny ustalony na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Okolicznością bezsporną było to, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej i jej małżonka oraz kolejnych 93 osób. Skarżąca, będąc współwłaścicielem udziału wynoszącego 19/1000 części nie uzupełniła spornego oświadczenia w sposób wskazany przez organ pierwszej instancji, a konkretnie nie podała wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz nie wskazała dokumentu, z którego wynikałoby, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na budowę planowanych budynków gospodarczych. Wbrew stanowisku skarżącej organ pierwszej instancji miał w przedmiotowej sprawie podstawy do żądania uzupełnienia przez skarżącą oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Słusznie bowiem przyjęto, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem wymagała posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić trzeba, że przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący o obowiązku dołączenia do zgłoszenia omawianego oświadczenia, nie przewiduje żadnych wyjątków, a zatem dotyczy wszystkich robót budowlanych objętych dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji gdy budowa obiektów została zaplanowana na nieruchomości, będącej współwłasnością skarżącej i innych osób, to brak zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację przedmiotowej inwestycji był równoznaczny z brakiem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Trafnie organy obu instancji zaliczyły budowę przedmiotowych obiektów do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, dla której w myśl art. 199 k.c., wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie ma racji pełnomocnik strony, twierdząc w skardze, że tylko wówczas, gdyby roboty budowlane były związane z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, to takie zamierzenie należałoby traktować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Należy bowiem przyjąć, że głównie sam charakter zaplanowanych przez inwestora robót budowlanych i w konsekwencji ich kwalifikacja na gruncie prawa budowlanego, jako budowa budynku gospodarczego, determinowała ocenę dokonywaną w kontekście art. 199 i 201 k.c. Nie było natomiast decydujące to, czy budowa obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, mającej za przedmiot konkretne zgłoszenie dokonane przez skarżącą, nie mogła mieć też znaczenia okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowane zostały podobne obiekty bez uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli, a nawet bez zgłoszenia. Fakt ewentualnego istnienia takich obiektów budowlanych na nieruchomości nie oznacza, że powstały legalnie, a wręcz może wskazywać na samowolę budowlaną. Tymczasem postępowanie prowadzone wskutek zgłoszenia dokonanego przez skarżącą miało za cel zbadanie, czy zaplanowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Całkowicie chybiona jest też argumentacja pełnomocnika wskazująca, że skarżąca ma prawo do wyłącznego użytkowania wydzielonej części działki, na której zaplanowano zlokalizowanie spornych budynków. Ze złożonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 2000 r. wynika, że skarżąca i jej małżonek nabyli udział we własności nieruchomości wynoszący 19/1000 oraz, że nieruchomość była wykorzystana jako ogródki przydomowe, przy czym z jednego, o powierzchni 339,89 m2, wyłącznie korzystali sprzedający. W takim stanie faktycznym zasadnie organy administracji przyjęły, że tak uregulowane korzystanie przez skarżącą z wydzielonej części gruntu, w następstwie nabycia udziału w prawie własności nieruchomości, nie jest równoznaczne z prawem dysponowania terenem na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że niewystarczające było wykazanie przez skarżącą tylko zgody małżonka, jako współwłaściciela ułamkowej części nieruchomości. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze, organy obu instancji oceniając, czy w sprawie występuje konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, nie stosowały wprost przepisów ustawy o własności lokali. W decyzjach wyraźnie wskazano, że w tym zakresie zastosowanie mają przepisy art. 199 i 201 k.c., a odwołanie się do regulacji cytowanej ustawy było uczynione dla podkreślenia przykładu, jakie czynności w ramach zarządu wspólnotą mieszkaniową uznawane są jako czynności przekraczające zwykły zarząd. Trafnie też stwierdzono w decyzji, że z faktu uchwalenia w planie zagospodarowania przestrzennego prawa do określonej zabudowy oznaczonej nieruchomości nie wynika, że tym samym współwłaściciele wyrażają zgodę na taką zabudowę i nie ma potrzeby, aby każdy z osobna składał oświadczenia w tym zakresie. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a.