II SA/Sz 651/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż i udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. numer [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż i udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zdaniem organu nadzoru, z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" w związku z art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad burmistrz może dokonywać tych czynności tylko za zgodą rady gminy. Oznacza to, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji organu wykonawczego. Jedynym ograniczeniem burmistrza w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy, gdy nie zostały określone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a zasady gospodarowania mieniem gminy. Wypełniając dyspozycję zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. określiła zasady zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy, zaliczając w § 8 powyższą uchwałę do aktów prawa miejscowego, który to akt został opublikowany w dniu 23 lipca 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tak więc, od dnia 23 lipca 2004 r. Rada Miejska w [...] utraciła kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości. Tymczasem w dniu [...] r. Rada Miejska w [...] podjęła po raz kolejny uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż i udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, przez co naruszyła przepisy wyznaczające kompetencje do podejmowania tej treści aktów, przypisane organowi wykonawczemu gminy. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zawarto tezę, iż z chwilą wejścia w życie Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy, Rada utraciła kompetencje do wyrażania zgody na dokonywanie czynności związanych z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomości. W zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale znalazły się w istocie dwa odrębne oświadczenia woli Rady Miejskiej, oparte na różnych podstawach prawnych. Mianowicie: 1) w § 1 uchwały wyraża się zgodę na sprzedaż prawa własności nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w obrębie ewidencyjnym Mokre gm. [...], na rzecz najemcy, 2) w § 2 upoważnia się Burmistrza [...] do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży budynku mieszkalnego, o którym mowa w § 1, w wysokości 95 % od jego wartości. Niewątpliwie oświadczenia powyższe nie są ze sobą nierozerwalnie powiązane i mogłyby być zawarte w odrębnych uchwałach. Dlatego Wojewoda stwierdzając nieważność całej uchwały Rady Miejskiej powinien również odpowiednio uzasadnić, dlaczego poszczególne przepisy merytoryczne uchwały są sprzeczne z prawem albo wskazać dlaczego pozostawienie w mocy kwestionowanej uchwały w części nie jest możliwe. Tymczasem organ nadzoru ustosunkował się merytorycznie wyłącznie do przepisu zawartego w § 1 zakwestionowanej uchwały podając argumentację uzasadniającą swoje rozstrzygnięcie, natomiast całkowicie zignorował przepis § 2 oparty na odmiennej podstawie prawnej, mianowicie na art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje on kwestie związane z przyznaniem bonifikaty od ceny zbywanej przez gminę nieruchomości. Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czy i dlaczego, również ten przepis jest sprzeczny z prawem w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Kwestia ta w ogóle nie została poruszona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a powinna - zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa sądowo-administracyjnego (np. uzasadnienie wyroku WSA w [...] z dnia [...] r. sygn. [...]). Natomiast, jeżeli zdaniem organu nadzoru, § 2 uchwały nie narusza prawa, to błędne było zakwestionowanie przedmiotowej uchwały w całości, zamiast ograniczenia się do zakwestionowania § 1. Już z tego tylko powodu zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe. Bonifikaty od ceny nieruchomości stosuje Burmistrz, jednakże może to uczynić tylko w trybie określonym art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli za zgodą Rady. Ustawa nie przewiduje przy tym możliwości podejmowania uchwały określającej zasady udzielania bonifikat od ceny nieruchomości. Nie wyklucza jedynie możliwości zbiorczego wyrażenia zgody przez radę na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do określonych rodzajów, zbiorów nieruchomości, a przynajmniej taką rozpowszechnioną praktykę wykładni tego przepisu powszechnie się stosuje. Taką właśnie zbiorczą zgodę wyraziła Rada Miejska w [...] uchwałą z [...] r., zastrzegając przy tym wyraźnie w § 2 ust. 5 tej uchwały, iż udzielona zgoda nie dotyczy sprzedaży prawa własności nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej uchwale Nr [...] z dnia [...] r. Innymi słowy przy sprzedaży niektórych nieruchomości Burmistrz nie otrzymał zgody Rady na zastosowanie bonifikaty od ceny. Czy jednak oznacza to, że Rada nie może już udzielać kolejnych zgód na zastosowanie przez Burmistrza bonifikaty od ceny w formie kolejnych uchwał? Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w ogóle nie reguluje kwestii udzielania bonifikat od ceny nieruchomości i nie można z tego przepisu wyciągać wniosku, że Rada udzielając zbiorczą zgodę w uchwale z [...] r. na udzielenie bonifikat od sprzedaży pewnego zbioru nieruchomości utraciła tym samym możliwość udzielania zgody w przypadku sprzedaży innych nieruchomości, niż zawarte w danym zbiorze. W praktyce oznaczałoby to bowiem, że nie można udzielić żadnej bonifikaty przy sprzedaży prawa własności nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż Rada Miejska w [...] nie udzieliła na to swojej zgody w uchwale z [...] r., a z kolei sam Burmistrz bez zgody Rady przedmiotowej bonifikaty udzielać nie może. Wspomniana wyżej zbiorcza zgoda Rady na udzielanie bonifikat zawarta w uchwale z [...] r została wydana nie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r., lecz na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. i świetle tego przepisu powinna być rozpatrywana. Nie ma zatem żadnych podstaw aby uznać, iż Rada Miejska w [...] wskutek wejścia w życie uchwały z [...] r. utraciła kompetencję do wyrażania zgody na udzielanie jakichkolwiek bonifikat od ceny nieruchomości na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. W związku z powyższym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż w skardze do sądu administracyjnego strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do § 1 przedmiotowej uchwały, natomiast nie zgadza się z uchyleniem § 2 przedmiotowej uchwały, w którym Rada Miejska w [...] upoważniła Burmistrza [...] do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży budynku mieszkalnego, na którego sprzedaż Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę w § 1 ww. uchwały. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podzielić pogląd, że Rada Miejska w [...] posiadała uprawnienie do podjęcia uchwały o treści zawartej w § 2 uchwały Nr [...], jednakże pod warunkiem gdyby ta treść stanowiła samoistne oświadczenie woli Rady Miejskiej wyrażone w odrębnej uchwale. Natomiast Rada w podjętej uchwale połączyła ze sobą poprzez odesłanie § 1 i §2 uchwały w jedną całość, w której jedne kwestie wynikają z drugich. Świadczy o tym również tytuł uchwały. I tak w § 1 uchwały Nr [...] Rada nie będąc uprawnioną wyraziła zgodę na sprzedaż konkretnej nieruchomości. Natomiast w § 2 uchwały Rada wyraziła zgodę na zastosowanie do tej konkretnej nieruchomości bonifikaty. Gdyby, zatem utrzymać w mocy § 2 uchwały mielibyśmy do czynienia z "martwym" aktem prawnym odnoszącym się, do § 1 który został uchylony. Mając na uwadze konstrukcję uchwały, formę w jakiej została podjęta, oraz to, że w momencie wydawania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nie było prawnie skutecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości, Wojewoda [...] uznał, że należało z oczywistych względów uchylić całą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...]. W piśmie procesowym Gmina [...] podtrzymując zarzuty skargi dodatkowo podniosła, iż nie sposób dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w § 1 kwestionowanej uchwały, gdzie wyraża się zgodę na sprzedaż prawa własności nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym. Nawet jeśli ta zgoda była niepotrzebna, to dlaczego Rada nie może wyrazić swojej niewiążącej aprobaty dla tej czynności Burmistrza zwłaszcza, że chodziło o sprzedaż kontrowersyjną w opinii części lokalnej społeczności. W kontekście wywodów organu nadzoru można dojść do wniosku, że Rada reprezentująca lokalną społeczność została skrępowana w możliwości wyrażania swego zdania w ważnych sprawach lokalnej społeczności, co wydaje się nie do przyjęcia w demokratycznym społeczeństwie obywatelskim. W takiej sytuacji można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organami gminy tj. radą gminy i burmistrzem w zakresie sprzedaży nieruchomości i udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych. Należy w związku z tym na wstępie zwrócić uwagę na to, iż konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) znajduje swoje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. I tak organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1 ustawy), zaś organem wykonawczym jest wójt/burmistrz (art. 26 ust. 1 ustawy). Normą o charakterze podstawowym jest art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Burmistrz wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa, a do jego zadań należy między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym ( art.30 ustawy o samorządzie gminnym), w tym również gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( art.25 ww. ustawy ). Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm. ) rada gminy posiada wyłączną kompetencję do określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skoro uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w [...] określiła zasady zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy ( Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 54, poz.990 z późn.zm. ) to jej kompetencja - oparta na art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym - została wykonana i od momentu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, Burmistrz [...] może dokonywać sprzedaży nieruchomości gminnych bez uzyskiwania zgody Rady Miejskiej w [...], Rada Miejska nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż jest to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy. W związku z powyższym, § 1 uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa - art.18 ust.2 pkt 9 lit.a i art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Treść pozostałych paragrafów( 2-3) uchwały Rady Miejskiej w [...] numer [...] jest powiązana w sposób istotny z § 1 ( zawierają odesłania do § 1 w zakresie określenia nieruchomości, której dotyczą postanowienia) i w momencie stwierdzenia nieważności tego zapisu, zapisy te tracą rację bytu. Ponadto uchwała numer [...] w swojej podstawie prawnej powołuje się także na art . 68 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy. Zgodnie z art.68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ ( burmistrz ) może udzielić za zgodą rady, bonifikaty od ustalonej ceny, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 ww. uchwały:" zgoda, o której mowa w ust.1 i ust.2 ( na udzielenie bonifikaty ) nie dotyczy zbycia lokalu mieszkalnego położonego w budynku jednorodzinnym oraz udziałów w nieruchomościach wspólnych użytkowanych jako lokale mieszkalne, które nie uzyskały statusu samodzielności ze względu na pozostawanie we współwłasności łącznej. W takich przypadkach Rada Miejska udziela zgody na stosowanie bonifikat oraz jej wysokości w odrębnych uchwałach." Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określając nieruchomość, na sprzedaż której Rada Miejska udziela zgodę, używa sformułowania: " zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym". Sformułowanie to nie jest tożsame zarówno ze sformułowaniem użytym w powołanym w podstawie prawnej przepisie art.68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i określeniem użytym w § 2 ust.5 ww. uchwały. Dodać należy, że zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego jaką posługuje się obowiązująca ustawa Prawo budowlane, jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zdaniem niniejszego składu orzekającego, wyłączenie do odrębnego stanowienia ( wyrażania zgody na bonifikatę ) zawarte w § 2 ust.5 uchwały z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy, nie dotyczy sprzedaży "nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym". Skoro więc Rada Miejska w [...] wyraziła uchwałą z dnia [...] r. numer [...] zbiorczą zgodę na udzielanie bonifikat, to w zakresie nie objętym wyłączeniem do odrębnego stanowienia, Rada wykorzystała swoją kompetencję i działanie organu wykonawczego polegające na udzieleniu bonifikaty nie wymaga już odrębnej zgody Rady. W tym stanie rzeczy, uznać należy, że istniały podstawy prawne do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż i udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowo wskazuje przepisy prawne, które rażąco narusza przedmiotowa uchwała, chociaż nie w pełni wyjaśnia motywy takiego stanowiska. Uchybienie to nie zmienia jednak faktu, iż ustalenie rażącego naruszenia prawa dotyczy całej uchwały. W tej sytuacji istniały przesłanki do zastosowania przez organ nadzoru art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzenia nieważności całej uchwały. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjnych w [...], na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.