II SA/Sz 652/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 30 lipca 2008 r. nr XX/120/2008 w przedmiocie uchylenie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bagicz i części obrębu Sianożęty w gminie Ustronie Morskie oddala skargę. Spółka A. powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 30 lipca 2008 r. Nr XX/120/2008 w sprawie uchylenia uchwały tej Rady z dnia 10 lutego 2006r. Nr XLI/225/2006 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Bagicz części obrębu Sianożęty w gminie Ustronie Morskie wnosząc o uchylenie w całości skarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuca, że poprzez podjęcie tej uchwały Rada Gminy Ustronie Morskie naruszyła jej interes prawny i uprawienie do realizacji inwestycji na terenie Gminy [...] narażając skarżącą na niepowetowane szkody, związane z wstrzymaniem procesu inwestycyjnego. Dalej wskazano, iż pomiędzy Gminą [...], a spółką A. w dniu [...]r. została zawarta umowa przedwstępna o oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntów gminy, określanych w umowie jako "Pierwsza Nieruchomość", obejmująca w planie zagospodarowania przestrzennego tereny które miały być przeznaczone m.in. na lotnisko klasy [...], muzeum lotnictwa, bazę aeroklubu i port jachtowy, oraz "Druga Nieruchomość", obejmująca w planie zagospodarowania przestrzennego tereny które miały być przeznaczone m.in. na port jachtowy i hotel, aquapark z hotelem, pomorską wioskę turystyczną, kolonię domków turystycznych, caravaning, pole namiotowe, camping i zajazd, pole golfowe z pawilonem i rezerwę terenu dla wieży kontrolnej lotów. W wykonaniu tej umowy w dniu [...] r., została zawarta pomiędzy Gminą [...] a skarżącą Spółką umowa, której przedmiotem była m.in. sprzedaż oraz oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntów gminy, spółka zaś zobowiązała się do realizacji na tym terenie inwestycji obejmujących m.in. budowę lotniska. W związku z trwającymi pracami nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i wzajemnymi konsultacjami w tym zakresie w dniu [...] r. strony zawarły aneks do umowy z dnia [...]r. zmieniający termin rozpoczęcia i zakończenia realizacji przedmiotowej inwestycji. Zmiana terminów dotyczących realizacji inwestycji na terenie oddanym Spółce w użytkowanie wieczyste spowodowana była dążeniem Gminy [...] i Spółki A. do najkorzystniejszego zoptymalizowania rozwiązań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja przedmiotowych inwestycji na tym terenie była - zdaniem skarżącej - możliwa jedynie po dokonaniu odpowiedniej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu została podjęta uchwała Nr XLI/225/2006 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 10 lutego 2006r. w sprawie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bagicz i części obrębu Sianożęty w gminie Ustronie Morskie. Według skarżącej generalnym, pozakomercyjnym zamierzeniem Spółki było doprowadzenie do rozwoju turystycznego regionu. Poprzez stworzenie odpowiedniej bazy turystycznej, a co za tym idzie zwiększeniem napływu turystów, możliwe byłoby także zapewnienie pracy dla wielu mieszkańców Gminy [...] przy obsłudze bazy turystycznej. Zaowocowałoby to ponadto zwiększeniem dochodów Gminy związanych z ogólnym rozwojem firm pośredniczących w branży turystycznej m.in. dochodów z podatków. Spółka, chcąc przyśpieszyć realizację inwestycji i wykazując dobrą wolę, sfinansowała także bardzo kosztowny projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, do sporządzenia i sfinansowania którego zobowiązana była na mocy porozumienia zawartego z Gminą [...]. W ramach opracowywania w/w projektu Spółka zawarła umowę na wykonanie prac projektowych z projektantem I. K.-Ł. Koszty wykonania planu zostały w całości sfinansowane przez spółkę i wyniosły zgodnie [...],- euro netto, powiększone o należny w dniu wystawienia faktury podatek od towarów i usług (VAT). Szczegółowa forma zagospodarowania terenów sprzedanych i oddanych w użytkowania wieczyste miała znaleźć wyraz w uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja planów inwestycyjnych spółki A. w zakładany w porozumieniu z Gminą sposób, została uniemożliwiona zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 30 lipca 2008r. Nr XX/120/2008. Spółka podkreśla, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały przedstawione na sesji Rady Gminy Ustronie Morskie w dniu 30 lipca 2008 r. przed podjęciem uchwały było lakoniczne i oderwane od realiów sprawy. Uzasadnienie to mogło wprowadzić w błąd członków rady, co do sposobu realizacji planów inwestycyjnych spółki A. i poprzez przedstawienie spółki w złym świetle. Twierdzenia w nim zawarte skłoniły radnych do przegłosowania niekorzystnej dla skarżącej, uchwały, na co między innymi wskazywały niektóre wypowiedzi radnych po zakończonej sesji. Według skarżącej przedmiotowa uchwała uniemożliwia przystąpienie do realizacji inwestycji w formie wypracowanej wspólnie z Gminą i specjalistami w okresie ostatnich [...] lat, narażając spółkę na powstanie znacznych szkód finansowych. Jednakże Spółka A. dążąc do polubownego załatwienia sprawy złożyła [...] r. wniosek o ponowne poddanie pod obrady Rady Gminy Ustronie Morskie projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Bagicz i części obrębu Sianożęty w Gminie Ustronie Morskie. Wnioskowane przez spółkę A. projekty nie zostały wpisane do porządku obrad sesji rady gminy. Wystąpienie z niniejszą skargą jest uzasadnione, bowiem pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym, jako naruszającej interes prawny i uprawnienie Spółki A., naraża Spółkę na niepowetowane szkody związane z praktycznym wstrzymaniem procesu inwestycyjnego w Gminie [...], obejmujące, m.in.: koszty opracowania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koszty związane z długoterminowymi planami inwestycyjnymi i przygotowaniami do realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga także fakt, że zaskarżona uchwała wyłączając możliwość realizacji inwestycji przez Spółkę poprzez swoistą blokadę zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwia rozwój całego regionu, w szczególności w zakresie dotyczącym branży turystycznej. Spółka A. domaga się w ten sposób możności pełnej realizacji zamierzonej inwestycji, które to uprawnienie zostało zagwarantowane przez Radę Gminy Ustronie Morskie uchwałą Nr XLI/225/2006 z dnia 10 lutego 2006 r., a także umowami zawartymi z Gminą [...] sporządzonymi w formie aktu notarialnego z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz aktem notarialnym z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Spółki A. Polska Rada Gminy w Ustroniu Morskim wniosła o jej oddalenie. W kwestii prac planistycznych, o których mowa w skardze organ wyjaśnia, że Wójt Gminy jako wykonawca uchwały nie podjął czynności związanych z wyborem osoby posiadającej uprawnienia planistyczne do wykonania projektu zmiany planu. Spółka przedstawiła w skardze porozumienie /bez daty/o wykonaniu prac planistycznych przez skarżącą. Z porozumienia nie wynika kiedy zostało ono zawarte ani też do jakiej daty prace planistyczne zostaną ukończone. Porozumienie o tej treści stanowi według organu naruszenie treści art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Prace planistyczne prowadzone na zlecenie skarżącej nie uzyskały akceptacji radnych i Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej u.s.g.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy skutecznie może wnieść ten, kto wykaże naruszenie swego prawa lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży, podjęta została z naruszeniem prawa. Skarżąca Spółka, jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na terenie, których dotyczyła uchwała Rady Gminy z dnia 10.02.2006r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Bagicz, części obrębu Sianożęty w Gminie Ustronie Morskie, a tym samym zaskarżona uchwała z dnia 30.07.2008r. w sprawie uchylenia uchwały z dnia 10.02.2006r. niewątpliwie spełnia wskazane w w/w przepisie formalne warunki zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wynikające z obu tych uchwał możliwości dotyczące zagospodarowania własnej nieruchomości stanowią niewątpliwie interes prawny właściciela lub użytkownika wieczystego wynikający z przepisów prawa dotyczących praw do tych nieruchomości. Rozważenia i oceny Sądu wymaga zatem jedynie kwestia, czy podjęcie przez Radę Gminy Ustronie Morskie zaskarżonej uchwały narusza prawo – bądź to przepisy prawa materialnego bądź przepisy proceduralne, regulujące kwestie uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego bądź związane z trybem podejmowania uchwał przez radę gminy. W tym miejscu należy zauważyć, iż uzasadnienie skargi nie zawiera argumentów wskazujących na takie naruszenie prawa przez organ stanowiący Gminy Ustronie Morskie. Argumentacja skargi odnosi się bowiem przeważnie do niewywiązania się przez Gminę z zawartych ze skarżącą Spółką umów i uzgodnień w zakresie przygotowania przez Spółkę projektu zmiany planu co naraziło skarżącą na duże straty. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w ramach dokonywania sądowoadministracyjnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym przypadku - uchwały organu stanowiącego gminy. Kwestie te mają bowiem charakter obligacyjny i roszczenia z nim związane mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Wychodząc jednak z mocy art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) poza granice i zarzuty skargi, sąd dokonał badania zaskarżonej uchwały w granicach swej właściwości zakreślonej w/w ustawą. W tym aspekcie badaniu podlega kwestia, czy zgodnie z obowiązującym prawem mogła być podjęta zaskarżona uchwała Rady Gminy Ustronie Morskie uchylająca wcześniejszą uchwałę tego organu o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego w niej obszaru. Zagadnienie to wiąże się z pojęciem "władztwa planistycznego gminy". Pojęcie to nie jest wprawdzie pojęciem normatywnym, zostało wypracowane przez doktrynę prawa oraz orzecznictwa sądowoadministracyjne na gruncie ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15 poz. 139 ze zm.) jednakże zachowuje aktualność również pod rządami ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Ogólnie biorąc władztwo planistyczne gminy polega na kompetencji gminy w zakresie władczego przeznaczenia i ustalenia zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kompetencja ta ma źródło w Konstytucji RP oraz wymienionej wyżej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest jednak plan, lecz wstępna faza jego przygotowania, tj. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściwie – w tym konkretnym przypadku – uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany w obowiązującym dla tego terenu planie, tj. przerwania wszczętej procedury planistycznej przez organ stanowiący gminy. Ocena zgodności z prawem tej uchwały winna zawierać w sobie odpowiedź na pytanie, czy przerwanie wszczętej procedury planistycznej jest elementem władztwa planistycznego i czy nie stanowi jego nadużycia. Jedną z cech tzw. władztwa planistycznego jest fakultatywność (poza wynikającymi z odrębnych przepisów wyjątkami) sporządzania przez gminy miejscowych planów zagospodarowania. Zakres tego uprawnienia gminy nie może być ograniczany w inny sposób, niż ustawą. Zatem zawarte przez gminę umowy z właścicielami gruntów bądź inwestorami nie ograniczają organu stanowiącego gminy w zakresie kształtowania treści planu. Mogą one co najwyżej rodzić zobowiązania i roszczenia odszkodowawcze. Nie mogą natomiast mieć formalnego wpływu na treść planu, a zatem także ograniczyć organu stanowiącego gminy w zakresie przystąpienia do opracowania sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Zaskarżona uchwała mieści się w zakresie uprawnień rady gminy oraz pojęcia "władztwa planistycznego gminy" rozumianego w kontekście wskazanych wyżej przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1. Nie stanowi również przekroczenia granic tego władztwa. Granice te wyznaczają obowiązujące przepisy prawa i o przekroczeniu tych granic można mówić jedynie w przypadku uchwalenia planu, co przekłada się na treść prawa własności lub innego prawa do gruntu. Uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu niczego w sytuacji prawnej skarżącej nie zmienia, zatem w sprawie niniejszej nie może być mowy o przekroczeniu przez gminę granic jej władztwa planistycznego. Rozpoczęcie przez gminę procesu planistycznego jak i jego przerwanie mieści się w granicach przedmiotowego władztwa planistycznego gminy, opartego m.in. na zasadzie fakultatywności sporządzania planu miejscowego. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, zatem z mocy art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.