II SA/Sz 657/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007r. sprawy ze skargi E. H.-D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III przyznaje adwokatowi E. Z.-K. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]), obejmujące należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oraz kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a. nakazał E. H. doprowadzenie obiektu budynku mieszkalnego nr [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez zamontowanie schodów drewnianych prowadzących na poddasze w pierwotnym miejscu i otworze stropu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż E. H. w [...] dokonała w budynku stanowiącym współwłasność ww. i K. D., samowolnej zmiany usytuowania schodów prowadzących na poddasze. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiło naruszenie elementów konstrukcyjnych stropu drewnianego międzykondygnacyjnego. Nadto organ wyjaśnił, iż obecne usytuowanie schodów pozbawia K. D. możliwości wejścia na poddasze stanowiącego współwłasność. W związku z powyższym organ I instancji wstrzymał postanowieniem z dnia [...] roboty budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania odpowiednich czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku należało orzec o przywróceniu do stanu poprzedniego. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. H.-D. (poprzednio E. H.). W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Dopiero po jego zakończeniu będzie można ustalić właściwe miejsce usytuowania schodów. Nadto podniosła, iż zdemontowane schody drewniane stanowiły jej własność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003r Nr 207,poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał prawidłową decyzję nakazującą przywrócenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, po stwierdzeniu, iż inwestor w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonych czynności. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż postępowanie o zniesienie współwłasności nie stanowiło zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Nadto zaznaczył, że w dniu [...] odmówiono zawieszenia postępowania odwoławczego z powodu wystąpienia strony do sądu powszechnego o zniesienie współwłasności, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. E. H.-D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu podniosła, iż dokonała zmiany usytuowania schodów, gdyż K. D. zamierzał zdemontować schody bez jej wiedzy i zgody. Ponadto jak informuje skarżąca poddasze, na które prowadzą schody jest jej własnością. W dalszej części uzasadnienia wniosła o rozpoznanie sprawy nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz przede wszystkim o uwzględnienie, iż schody są niezbędne do korzystania z poddasza. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana tylko pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2005r., sygn. akt II FSK 264/05, LEX nr 187467). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nakazały skarżącej doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Podstawą materialnoprawną podjętych decyzji w tej kwestii był art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgodnie z którym, organ wydaje decyzję o doprowadzeniu do stanu poprzedniego obiektu w przypadku, gdy sprawca samowoli nie wykonał nałożonych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy zobowiązał inwestora do dostarczenia, w terminie do dnia [...]. : - oświadczenia podpisanego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - projektu architektoniczno-budowlanego w czterech egzemplarzach, - oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu, organ nakładając obowiązek dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością naruszył rażąco art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż ww. oświadczenie ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty budowlane już zostały wykonane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2004.03.17, sygn. akt IV SA 3442/02, LEX nr 156960). Obojętna jest tu więc zgoda współwłaściciela na dokonanie określonych robót. Sąd nie kwestionuje zasadności nałożenia pozostałych obowiązków tj. dostarczenia projektu architektoniczno-budowlanego i oceny technicznej wykonanych robót. Jednakże należy stwierdzić, iż organ I instancji oparł się na niewłaściwym przepisie prawa budowlanego oraz zastosował w tym przedmiocie niewłaściwą formę rozstrzygnięcia . Organ wydając decyzję rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończy sprawę w danej instancji ( art. 104 § 2 k.p.a.). Nie można uznać, iż rozstrzygnięcie w kwestii nałożenia przedstawienia określonych dokumentów mieści się w dyspozycji ww. przepisu, gdyż orzeczenie organu w tym przedmiocie nie kończy danego postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Natomiast dotyczy kwestii, która wynikła w toku postępowania legalizacyjnego. Obowiązek przedłożenia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego w oparciu o który organ podejmie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i powinien zostać nałożony w formie postanowienia stosownie do art. 123 k.p.a. W trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania tylko konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem np. zmiana parametrów wykonanych samowolnie schodów. Nałożenie obowiązku wykonania czynności czy robót budowlanych nie może oznaczać "obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem" (Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwa C.H. Beck Warszawa 2006, s. 539). Dokumenty, ekspertyzy i opinie stanowią tu jedynie odzwierciedlenie stanu faktycznego, niezgodnego z prawem. W orzecznictwie i doktrynie reprezentowany jest pogląd, który Sąd w przedmiotowej sprawie podziela, iż nałożenie obowiązku przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów powinno nastąpić na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Stosownie do tego przepisu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ może w oparciu o ten przepis oddziaływać na inwestora w sposób władczy w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Należy dodatkowo wskazać, iż "jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004r. IV SA 2050/03, LEX nr 160781). Ten pogląd stanowi kolejny argument za tym, iż ww. artykuł nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków w postaci przedłożenia stosownych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnia, że objął swą kontrolą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia na skarżącą wykonania określonych czynności, mając na względzie art. 135 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola decyzji z dnia [...]. doprowadziła do wniosku, iż decyzja ta narusza prawo i należy ją uchylić. Konsekwencją uchylenia powyższej decyzji jest konieczność uchylenia decyzji wydanych w oparciu o nią, a więc zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach na rzecz adwokata wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy oparte zostało o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)