II SA/Sz 657/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie A działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej "Kpa" skierowało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy maksymalnej do 7 KW wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obręb R. w gminie P. Jako podstawę żądania Stowarzyszenie podało zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 33 ust. 1 pkt 7 z zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwaną dalej "u.i.o.ś" poprzez wydanie decyzji przed upływem 21 - dniowego terminu do składania uwag i wniosków oraz uniemożliwienie udziału społeczeństwa w postepowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Zdaniem Stowarzyszenia, konsekwencją powyższego stało się też naruszenie przez organ art. 37 i art. 5 w zw. z art. 29, 30 i 44 u.i.o.ś., nadto doszło do rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 Kpa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w składzie: Przewodniczący – Ł. S., Członek – W. M., Członek – K. S., na podstawie art. 158 § 1 Kpa, 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. art. 80 ust. 1, 75 ust.1 pkt 4 u.i.o.ś, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Kolegium opisało w uzasadnieniu postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy maksymalnej do 7 MW, w obrębie R., Gmina P.", podając, miedzy innymi, że organ I instancji obwieszczeniem z dnia 10 grudnia 2012 r. zawiadomił o możliwości składania uwag i wniosków dotyczących sprawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowe obwieszczenie zostało umieszczone na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w P. www.bip.p.um.gov.pl w dniu 14 grudnia 2012r., co powodowało, iż 21-dniowy termin upływał z dniem 4 stycznia 2013 r. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło przed upływem terminu do składania uwag i wniosków. Zdaniem Kolegium, postępowanie przed Burmistrzem P. zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 33 pkt 7 u.i.o.ś. Niemniej jednak, naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, bowiem organ I instancji w sposób prawidłowy zapewniał społeczeństwu udział w postępowaniu na każdym jego poprzednim etapie, na co wskazują obwieszczenia z dnia 10 sierpnia 2011r., 13 grudnia 2011 r. oraz 15 czerwca 2012 r. Nieprawidłowość dotyczy zatem jedynie zawiadomienia z dnia 10 grudnia 2012 r. i polega na skróceniu o jeden dzień terminu na wnoszeniu uwag i wniosków przez społeczeństwo. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał na wniesione w toku postępowania uwagi społeczeństwa oraz stanowisko Inwestora w tym zakresie. Dlatego, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza P. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Kolegium, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut rażącego naruszenia art. 5 w zw. z art. 29 i art. 30 oraz art. 44 u.i.o.ś. poprzez pozbawienie Stowarzyszenia uczestnictwa w postępowaniu. Stowarzyszenie A, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyło do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Stowarzyszenie zarzuciło Kolegium błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. skutkującą niewłaściwym rozumieniem pojęcia rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do stwierdzenia, że naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. nie miało w okolicznościach niniejszej sprawy takiego charakteru. Ponadto, zdaniem odwołującego się, doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wniosek ten rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w składzie: Przewodniczący – J. S., Członek – W. M., Członek – M. K. (spr.). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, SKO w ww. składzie utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. W treści uzasadnienia decyzji, Kolegium poza opisem stanu faktycznego sprawy, odniosło się do uprzednio wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 173/14. Kolegium podkreśliło, że w związku z tym wyrokiem zostało zobowiązane do dokonania oceny stopnia naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś., skutków tego naruszenia oraz oceny rangi art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. Według organu ponownie rozpoznającego sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., słusznie wskazał, że treść art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. jest prosta, konkretna i nie wymaga żadnej interpretacji. Nie budzi zatem wątpliwości, iż decyzja Burmistrza P. wydana została z naruszeniem art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. Jednakże, zdaniem Kolegium, rozpatrzenie uwag przez Burmistrza P. nie mogło wywołać skutku w postaci uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia o wydanie negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. Nadto Kolegium wyjaśniło, na mocy art. 37 pkt 1 u.i.o.ś. brak było podstaw do przedstawiania uwag Stowarzyszenia organom opiniującym. Następnie organ podał, że zgadza się ze Stowarzyszeniem, że skrócenie terminu na wnoszenie uwag i wniosków stanowiło naruszenie art. 5 w zw. z art. 29, 30, 37 i 44 u.i.o.ś. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 44 u.i.o.ś. Kolegium wskazało, że Stowarzyszenie po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji przez Burmistrza P. mogło złożyć od niego odwołanie, co byłoby jednoznaczne ze zgłoszeniem udziału w postępowaniu. Odwołanie takie jednak nie zostało wniesione, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i dokonanie oceny skutków dostrzeżonych naruszeń. Poza tym, w przedmiotowej sprawie organ I instancji zapewniał społeczeństwu udział w postępowaniu poprzez obwieszczenia. Nieprawidłowość dotyczy jedynie zawiadomienia z dnia 10.12.2011 r. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, bowiem art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. nie został naruszony w sposób rażący i przy uwzględnieniu okoliczności przedmiotowej sprawy, ma znacznie mniejszą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Stowarzyszenie A zaskarżyło ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając jej naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1a Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ kolegialny, w skład którego wchodził członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegający wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu; - art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 33 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 37 u.i.o.ś. nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, - art. 107 § 3 Kpa poprzez nie odniesienie się przez organ administracyjny do wszystkich argumentów i twierdzeń skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, - art. 7 Kpa i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nie odniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń skarżących. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, powołując się na treść art. 27 § 1a Kpa wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sformułowanie "brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem" powinno być ujmowane szeroko jako nie tylko osobiste prowadzenie przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego postępowania wyjaśniającego i przygotowanie projektu decyzji, ale jakikolwiek udział w czynnościach wyjaśniających w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w składzie: Ł. S., W. M. i K. S. decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w składzie: J. Ś., W. M. i M. K. wydało zaskarżoną decyzję w przedmiocie utrzymania w mocy poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Zdaniem skarżącego, z uwagi na powyższe, doszło do sytuacji w której osoby wchodzące w skład organu kolegialnego kontrolowały de facto swój sposób załatwienia sprawy. Okoliczność ta stwarza realne niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Już samo tylko to naruszenie, w ocenie skarżącego, winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W dalszej części skargi Stowarzyszenie uzasadniło kolejne zarzuty zgłoszone względem skarżonej decyzji, podkreślając, że organ ponownie rozpoznał sprawę w sposób pobieżny i bez należytej staranności, powtarzając swoje wcześniejsze oceny i dotychczasowe stanowisko bez podjęcia chociażby próby ustosunkowania się do konkretnie sformułowanych zarzutów. Zdaniem skarżącego, skarżona decyzja nie odpowiada prawu i jest sprzeczna z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium uznało zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1a Kpa, w pozostałym zakresie uznało zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy maksymalnej do 7 KW wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, obręb R. w gminie P. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pk1 1 lit. c). Skarga okazała zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, stosownie do brzmienia art. 27 § 1 Kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił tu dwie sytuacje obligatoryjnego wyłączenia członka organu kolegialnego: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a Kpa). Tak więc członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w I instancji podlega - na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1 Kpa - wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Podkreślenia wymaga, że omawiana przesłanka wyłączenia członka Kolegium ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2771/12, publ. LEX nr 1449906). Jak wynika z akt, w tej sprawie zaistniała sytuacja, że ten sam członek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. – W. M. brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie, w związku z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, wniesionym w trybie 127 § 3 Kpa, rozstrzygał sprawę ponownie i brał udział w wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Tym samym, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, doszło do istotnego uchybienia procesowego tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 27 § 1 a Kpa. Rację ma skarżące Stowarzyszenie, że stwierdzona wada zaskarżonej decyzji powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, niezależnie od oceny, czy jest to decyzja poprawna merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy - wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Uchylenie zaskarżonej decyzji obliguje bowiem Kolegium do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy –na nowo, w składzie nie obejmującym członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu (także w postępowaniu) decyzji z dnia [...] r. Wobec powyższego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.