II SA/Sz 659/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. R. K. zwróciła się do Wójta Gminy U. M. o podjęcie czynności administracyjnych w sprawie dokonania zwrotu nieruchomości rolnej położonej w U. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) będącej własnością jej ojca Z. P., otrzymanej na podstawie aktu nadania z 1945 roku oraz wniosku potwierdzającego nadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni około 7 ha - grunty rolne i zabudowa - budynek mieszkalny, budynki gospodarcze, jak stodoła, obora, pralnie. Zdaniem wnioskodawczyni, w wyniku bezprawnych działań władz komunistycznych przyznaną własność (gospodarstwo rolne i zabudowania) odebrano bez prawa do zaskarżenia, nie dając nic w zamian, co uzasadnia jej wniosek o przyznanie utraconego prawa własności gospodarstwa rolnego. Starosta [...], do którego według właściwości wniosek został przekazany, pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawczynię, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących otrzymania przez Z. P. gospodarstwa rolnego, o którym mowa we wniosku. Ponadto ustalił, że Z. P. został osiedlony na gospodarstwie rolnym w U. oraz otrzymał akt nadania nr [...] z dnia [...] r., z naniesioną poprawką powierzchni przyznanych gruntów z 7 ha na 2,60 ha, zaś Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. wydało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa o powierzchni 2,60 ha oraz, że w dniu 13 maja 1959 r. Sąd Powiatowy w B. założył księgę wieczystą dla tej nieruchomości (KW nr [...]), w której jako właściciel został wpisany Z. P.. Dodatkowo organ stwierdził brak dokumentów potwierdzających wywłaszczenie gospodarstwa stanowiącego własność Z. P.. W tej sytuacji uznał brak podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 3 sierpnia 2016 r. R. K. pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. ponownie zwróciła się do organu o zwrot opisanej nieruchomości lub zadośćuczynienie nieprawnie zabranego gospodarstwa rolnego. Wniosła także o wydanie decyzji w tej sprawie podnosząc, że pismo Starosty K. z dnia 12 października 2016 r. nie stanowi decyzji i nie podlega zaskarżeniu. Starosta K. pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego jej następstwo prawne po Z. P.. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni przedłożyła akt notarialny z dnia 15 czerwca 2001 r. dokumentujący zawarcie umowy dożywocia, na podstawie której właścicielka nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - K. D. przenosi na rzecz siostry - R. K. i jej męża Z. K. prawo własności tej nieruchomości w zamian za dożywotnie utrzymanie. Przedstawiła także zaświadczenie potwierdzające, że dnia 20 lutego 1946 r. dom, w którym mieszkał Z. P. doszczętnie się spalił. Ponadto wnioskodawczyni podtrzymała wniosek o zwrot gospodarstwa ewentualnie o wypłacenie odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku R. K. w sprawie zwrotu zabudowanej nieruchomości rolnej, z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną postępowania oraz która nie posiada interesu prawnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w związku z niemożnością potwierdzenia na podstawie przedłożonych materiałów następstwa prawnego wnioskodawczyni po Z. P., dokonano sprawdzenia dokumentów archiwalnych ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt I Ns. [...]), organ ustalił, że po zmarłym dnia [...] r. Z. P. spadek (w tym gospodarstwo rolne), nabyła w całości jego [...] – K. D. na podstawie testamentu z dnia [...] r. Następnie spadkobierczyni - K. D. została wpisana w księdze wieczystej jako właścicielka nieruchomości. Wobec powyższego Starosta [...] stwierdził, że skoro R. K. nie jest spadkobierczynią Z. P., to nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczącego mienia Z. P.. Ponadto, w ocenie organu, żądanie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu niewywłaszczonej nieruchomości (gospodarstwa rolnego) pozbawione jest podstaw prawnych, gdyż nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia. Kwestionując wskazane postanowienie R. K. złożyła na nie zażalenie. Podniosła, że akt nadania i inne dokumenty potwierdzają fakt przyznania w roku 1945 gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami na rzecz osadnika Z. P.. Ponadto wyjaśniła, że w wyniku pożaru domu spaliła się cała dokumentacja, stanowiąca dowód tego, że gospodarstwo rolne w U. o powierzchni 7 ha zostało przyznane dla rodziny wnioskodawczyni, czyli jej ojca Z. P., matki oraz dzieci. Wobec powyższego nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż w jej ocenie, będąc dzieckiem Z. P., ma prawo do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem składającej zażalenie, jako córka, a jednocześnie właścicielka nieruchomości ma prawo do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając złożone zażalenie, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zmianami), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że R. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie ewentualnego zwrotu nieruchomości należącej uprzednio do Z. P., bowiem wnioskodawczyni nie była następcą prawnym zmarłego Z. P.. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. (sygn. akt I [...]), organ II instancji ustalił, że spadek po Z. P. w całości, na podstawie testamentu z dnia [...] r., nabyła jego córka K. D. (siostra R. K.), która w związku z tym wstąpiła we wszelkie prawa przysługujące Z. P. jako spadkodawcy, w tym nabyła wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne. Na podstawie zaś stwierdzenia nabycia spadku została wpisana w księdze wieczystej, jako właścicielka nieruchomości. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 1 września 2008 r., w którym małżonkowie K. dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego opisana wyżej nieruchomość przypadła na wyłączną własność Z. K.. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść art. 61a k.p.a. stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz wyjaśniło jakim osobom przysługuje przymiot strony stosownie do art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, interesu prawnego nie posiada osoba, która nie stała się spadkobiercą nawet, jeśli jest córką zmarłego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego roszczenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Status strony w postępowaniu administracyjnym określają normy prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), gdyż one decydują o istnieniu interesu prawnego danej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że wnioskodawczyni w złożonym wniosku nie wskazała na jakiej podstawie prawa materialnego, domaga się zwrotu nieruchomości, bądź odszkodowania za odebranie nieruchomości. Analiza przesłanych dokumentów nie potwierdziła wywłaszczenia gospodarstwa stanowiącego własność Z. P.. W związku z tym, Kolegium stwierdziło brak podstaw do rozpatrzenia wniosku R. K. w trybie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w rezultacie za prawidłowe uznało stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji. Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem R. K. złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła podjętym przez organy administracji publicznej rozstrzygnięciom brak uznania dowodów takich jak dowód osobisty oraz akt urodzenia, z których wynika, że jest córką Z. P.. Na tej podstawie w ocenie skarżącej przysługuje jej prawo do ubiegania się o zwrot gospodarki rolnej o powierzchni 7 ha wraz z zabudowaniami gospodarczymi, którą na podstawie aktu nadania z 1945 roku otrzymał jej ojciec. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 8 stycznia 2008 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z jej pisma z dnia 26 grudnia 2017 r. skierowanego do Prezydenta RP za pośrednictwem Senator RP L. S. na okoliczność bezprawnego łamania prawa przez Starostwo w K. poprzez niedopuszczenie dowodów dotyczących posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni 7 ha, otrzymanego w 1945 roku, które poprzez bezprawne działanie SB oraz administracji zostało odebrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli Sądu w tej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej położonej w U. . Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie dotyczy to jednak każdego wniosku. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie skutkuje automatycznie jego wszczęciem. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza tylko badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11, z dnia 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie celem regulacji art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznanie zawartego w nim żądania. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej czyniąc podstawą swoich rozstrzygnięć art. 61a k.p.a. stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem wnioskodawczyni R. K. nie przysługuje przymiot strony w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem był jej ojciec – Z. P., gdyż nie stała się ona następcą prawnym zmarłego. Nadto powodem odmowy był brak podstawy prawnej uzasadniającej żądanie, gdyż wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa materialnego, na podstawie którego domaga się zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenia organów obu instancji dokonane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że Z. P. został osiedlony na gospodarstwie rolnym w U. oraz otrzymał akt nadania nr [...] z dnia 2 stycznia 1952 r. z naniesioną poprawką powierzchni przyznanych gruntów z 7 ha na 2,60 ha, zaś Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. wydało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa o powierzchni 2,60 ha. Z kolei w dniu 13 maja 1959 r. Sąd Powiatowy w B. założył księgę wieczystą dla tej nieruchomości (KW nr [...]), w której jako właściciel został wpisany Z. P.. Ponadto, w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt I Ns. [...], organy prawidłowo uznały, że spadek (w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne) po zmarłym dnia [...] r. Z. P. nabyła jego [...] – K. D., (na podstawie testamentu z dnia [...] r.), która została wpisana do księgi wieczystej (KW nr [...]), jako właścicielka nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że następstwo prawne w zakresie praw wchodzących w skład spadku po osobie zmarłej musi zostać wykazane według przepisów prawa cywilnego. Stosownie zatem do art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała sądowe stwierdzenie nabycia spadku albo notarialne poświadczenie dziedziczenia. Dodatkowo organ II instancji ustalił, że mimo przeniesienia przez K. D. własności przedmiotowej nieruchomości, na rzecz siostry – R. K. i jej męża Z. K., w zamian za dożywotnie utrzymanie, zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] r., małżonkowie K. dokonali podziału majątku wspólnego, w wyniku którego opisana nieruchomość przypadła na wyłączną własność Z. K., co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] r. Trafnie zatem Kolegium podniosło, że status strony w postępowaniu administracyjnym określają normy prawa materialnego administracyjnego lub cywilnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach, a w rezultacie uznało, że R. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym mienia Z. P., bowiem mimo że jest jego córką, to nie stała się następcą prawnym (spadkobiercą) po zmarłym, zaś aktualnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowe stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podano, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 1966/11, publ. Lex nr 1358330). Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2014 r., w sprawie II SA/Bd 346/14, publ. Lex nr 1497981). Sąd podziela ustalenia organów, że R. K. nie wskazała na jakiej podstawie prawnej domaga się zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego zgodzić się należy z argumentacją Kolegium, że podstawy prawnej można by było upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 136 po spełnieniu określonych tam przesłanek, gdyby za życia ojca skarżącej doszło do uwłaszczenia nieruchomości. Tymczasem, nie ma dokumentu, który potwierdzałby wywłaszczenie nieruchomości (gospodarstwa rolnego) stanowiącego własność Z. P.. W tych okolicznościach za prawidłową należy uznać konkluzję Kolegium o braku możliwości rozpatrzenia wniosku R. K. w trybie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w rezultacie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Z opisanych wyżej przyczyn zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych niedopuszczalne było wszczęcie postępowania w zakresie określonym przez R. K. w piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r., co uzasadniało wydanie postanowienia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny, czy skarżącej przysługuje przymiot strony pozostają okoliczności wskazywane przez nią zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w samej skardze do Sądu świadczące o tym, że jest córką Z. P.. Na zmianę powyższego poglądu nie mają wpływu powołane przez skarżącą w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. okoliczności łamania prawa przez Starostwo w K. poprzez niedopuszczenie dowodów na posiadanie w 1945 roku gospodarki rolnej o powierzchni 7 ha. W piśmie tym poza przedstawieniem subiektywnego stanowiska w sprawie skarżąca nie powołuje się na żadne konkretne dokumenty. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.