II SA/Sz 659/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 28 czerwca 2024 r. nr SKO.419.3266.2023 w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Szczecinek z dnia 1 grudnia 2023. Nr RK.6236.1.23.2014.2015.2016.2023.KP, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego J. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy S. (dalej: "Organ I instancji) nałożył na J. C. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") grzywnę w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia zgromadzonych na działce nr [...] obręb W. odpadów (tworzywa sztuczne, folia). Obowiązek ten został nałożony na zobowiązanego decyzją Wójta Gminy S. [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. 2. W dniu [...] czerwca 2020 r. Skarżący wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wskazując jako jego podstawę art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), podnosząc niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego na niego decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak [...]). 3. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] [...] Wójt Gminy S. oddalił zarzut uznając, że jest on nieusprawiedliwiony. Na skutek złożenia zażalenia SKO postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. 4. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] [...] Wójt Gminy S. oddalił zarzut w przedmiocie egzekucji administracyjnej. 5. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało postanowienie z dnia [...] grudnia 2023 r w mocy. 6. Niezadowolony z rozstrzygnięcia, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że obowiązek nałożony decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest możliwy do wykonania, a jednocześnie brak rozważań w zakresie tego, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie został on wykonany, 2) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zastosowanie nieproporcjonalnego środka w stosunku do celu, jaki organ administracji ma zamiar osiągnąć, 3) naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przewlekłe prowadzenie po stępowania i pozostawienie Skarżącego w ten sposób w sytuacji "niepewności prawnej", co do ciążących na nim obowiązków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Wniósł również o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu zakończenia postępowania przed Sądem oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienia są niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Postanowienia Organów obu instancji podlegają uchyleniu, jednakże z innych powodów aniżeli wskazane w skardze. 8. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). 9. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. 10. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia legalności Sąd stwierdził, że zarówno postanowienie Organu I instancji jak i skarżone postanowienie naruszają prawo. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy S. nałożył na Skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia zgromadzonych odpadów. Obowiązek ten został nałożony na zobowiązanego decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. w Szczecinie oddalającym skargę J. C. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów – sygn. akt II SA/Sz 1108/15). W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku oraz nieuiszczeniem nałożonej grzywny, w dniu [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy S. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz skierował sprawę do egzekucji należności pieniężnych. Następnie w dniu [...] czerwca 2020 r. J. C. wniósł zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego na niego decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. Wójt Gminy S. oddalił zarzut w przedmiocie egzekucji administracyjnej. Postanowienie to zostało podpisane przez K. H. jako Zastępcę Wójta Gminy S.. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało postanowienie z dnia [...] grudnia 2023 r w mocy. 11. Na istotę bezstronności oraz potrzebę wprowadzenia zasady bezstronności do Kodeksu postępowania administracyjnego zwracała już w roku 2003 P.J. Suwaj (por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2003 r.). Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności (tak Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Choć w k.p.a. zasada bezstronności znalazła swój wyraz w art. 8 § 1, to ani w doktrynie ani w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że zasadę bezstronności doprecyzowują przede wszystkim przepisy o "wyłączeniach", zawarte w Rozdziale 5 k.p.a., w tym m.in. art. 24 § 1 pkt 4 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r, poz. 2000 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym (...). Na mocy art. 18 pkt 2 u.p.e.a. przepis ten znajduje także odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (por. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. R. Kijowskiego, LEX 2015, Komentarz do art. 18). Odpowiednie zastosowanie przepisów może polegać w szczególności na prostym podstawieniu w hipotezie określonego pojęcia w miejsce innego i przyjmowaniu za istniejący skutku prawnego takiego, jaki wprost związany był z hipotezą przed podstawieniem. "Odpowiednie stosowanie przepisów" polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mają być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz - w zakresie nieuregulowanym w ustawie - odsyła do przepisów już obowiązujących, uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane "odpowiednio". 12. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy S. R. J. wezwał K. H. w charakterze świadka do złożenia zeznań na okoliczność wszczętego wobec Skarżącego J. C. postępowania w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony. Następnie wezwaniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy S. R. J. ponownie wezwał K. H. oraz jego żonę T. H. w charakterze świadków do złożenia zeznań na okoliczność wszczętego wobec J. C. w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony. W dniu [...] czerwca 2020 r. przesłuchany został K. H. – jako świadek. W zeznaniach tych K. H. wypowiedział się co zauważonych nieprawidłowości w składowaniu odpadów przez Skarżącego. Jednocześnie w aktach postępowania Organu II instancji – prowadzonego w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym uwidoczniono, że p. K. H. brał udział jako Zastępca Wójta Gminy S., działający z upoważnienia Wójta i podpisał m.in. następujące dokumenty: - zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] lutego 2020 r., skierowanego do Komendy Powiatowej Policji w S., - zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania wobec J. C. z dnia [...] lutego 2020 r. - pismo z dnia [...] lutego 2020 r. skierowane do Komendy Powiatowej Policji w S.. - pismo z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji w S., Z kolei upoważnieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy S. R. J. upoważnił K. H. do wglądu do akt sprawy składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony. Na dalszym etapie postępowania K. H., działając z upoważnienia Wójta, jako Zastępca Wójta Gminy S. wystosował i podpisał kolejne pisma tj.: - pismo z dnia [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji w przedmiotowej sprawie, - zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. z informacją o nowym terminie załatwienia sprawy, - pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. z wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. o dokumentację, - pismo z dnia [...] maja 2021 r. do Komendy Powiatowej Policji w S. o przekazanie kserokopii protokołów z zeznań świadków, - zawiadomienie z dnia [...] maja 2020 r. z informacją o nowym terminie załatwienia sprawy, - pismo z dnia [...] maja 2020 r. do Sądu Rejonowego w K. o informację w sprawie ewentualnego podziału majątku Skarżącego i jego żony, - pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Prokuratury Rejonowej w S. z prośbą o udostępnienie akt sprawy postępowania przygotowawczego, - postanowienie z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie zarzutów zobowiązanego. 13. Sąd stwierdza, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2023 r. Wójta Gminy S. oddalające zarzuty Skarżącego w przedmiocie egzekucji administracyjnej, zostało podpisane przez K. H. jako Zastępcę Wójta Gminy S., o czym świadczy odcisk pieczęci oraz naniesiony na nim podpis (k. 158 akt administracyjnych). Jest to zatem pracownik, który będąc jednocześnie w tej sprawie świadkiem, na mocy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu i powstrzymać się od podejmowania wszelkich czynności procesowych. Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, gdy ta sama osoba zgłasza organom administracji podejrzenie naruszenia prawa, występuje w sprawie o nakazanie usunięcia odpadów jako świadek (dysponujący m.in. dokumentacją fotograficzną), a następnie wykonuje szereg czynności procesowych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w następstwie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją, w tym podpisuje postanowienie w sprawie zarzutów zobowiązanego. W konsekwencji również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2023 r. Wójta Gminy S. podlega uchyleniu, jako że Organ odwoławczy nie dostrzegł tej istotnej wady prawnej postanowienia Organu I instancji. 14. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji rozpozna sprawę, z pominięciem podlegającej wyłączeniu osoby. 15. Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesne byłoby odnoszenie się co do zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. 16. . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl