II SA/Sz 661/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Syndyka masy upadłości Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), Burmistrz M. nakazał Spółce A. z siedzibą w R., będącej właścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w L., gm. M., usunięcie składowanych na tym terenie odpadów w postaci: a) odpadów komunalnych, w których można wyróżnić; zmieszane odpady komunalne, opakowania z papieru i tektury, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania z drewna, opakowania z metali i opakowania wielomateriałowe, zmieszane odpady opakowaniowe, opakowania ze szkła, opakowania z tekstyliów, papier, tekturę, szkło, odzież, tekstylia i odpady wielkogabarytowe (fotele, łóżka, meble), zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (telewizory i monitory); b) pozostałych odpadów tj. odpady budowlane i rozbiórkowe (odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpady materiałów ceramicznych), opony, papa; c) odpadów niebezpiecznych w postaci płyt falistych azbestowo - cementowych (eternit). Organ określił, że wykonanie decyzji w części dotyczącej pkt a i b nastąpi przez przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych do odzysku lub unieszkodliwienia do Zakładu B. w S. – Stacja Przeładunkowa w Ś., a ich wywozu należy dokonać za pośrednictwem podmiotu posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu takich odpadów. Natomiast wykonanie decyzji w części dotyczącej pkt c, należy zlecić podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenia wynikające z ustawy o odpadach i przepisów odrębnych, a w szczególności rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, które określa szczegółowe zasady postępowania z wyrobami zawierającymi azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 71, poz. 649 ze zm.). Termin wykonania decyzji Burmistrz M. ustalił do 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od opisanej decyzji Spółka A. z siedzibą w R. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz pominięcie wniosku strony o wydłużenie terminu na usunięcie odpadów do dnia 30 czerwca 2014 r., oraz - art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skarżąca jako właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, podczas, gdy w trakcie wizji lokalnej wskazała, że nie jest sprawcą składowania i magazynowania odpadów na swojej działce. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i stwierdzenia, kto był odpowiedzialny za składowanie odpadów na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym jest w ich faktycznym władaniu. W uzasadnieniu Spółka wywiodła, że organ I instancji wydając decyzję nie uwzględnił podnoszonych przez nią okoliczności, że nie wytworzyła ona zalegających od kilku lat na nieruchomości odpadów, które znajdowały się na niej już w momencie, gdy nieruchomość stała się jej własnością. Spółka ma siedzibę w R. i na tej nieruchomości nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a odpady zostały podrzucone przez nieustalonych sprawców. Jednak pomimo wątpliwości, co do ustalenia sprawcy podrzucenia odpadów, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Mimo, że art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach w związku z brakiem podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów wprowadza domniemanie, że posiadaczem odpadów jest osoba władająca nieruchomością na której zgromadzone są odpady, to zdaniem skarżącej, błędnie przyjął organ I instancji, że sam fakt władania nieruchomością, na której znajdują się odpady automatycznie przesądza o powstaniu odpowiedzialności władającego za usunięcie tych odpadów przy jednoczesnym pominięciu dokonania ustaleń w zakresie identyfikacji rzeczywistego ich wytwórcy. Organ I instancji pominął bowiem fakt, że odpady zalegające na nieruchomości wytworzone zostały przez osoby trzecie, a nie przez skarżącą, która nie prowadzi na przedmiotowej nieruchomości żadnej działalności gospodarczej. Nadto skarżąca zarzuciła, brak odniesienia się przez Burmistrza M. do jej wniosku o przesunięcie terminu na uprzątnięcie terenu do dnia 30 czerwca 2014 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., [...] , w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podczas oględzin (potwierdzonych protokołem oraz dokumentacją fotograficzną) przeprowadzonych w dniu [...] r. na działkach nr [...] i nr [..] położonych przy ul. [...] w L. z udziałem przedstawiciela ich właściciela, stwierdzono, że zalegają na nich odpady w postaci: zmieszanych odpadów komunalnych, opakowania z papieru, tektury i tworzyw sztucznych, opakowania z drewna, z metali i wielomateriałowe, zmieszane odpady opakowaniowe, opakowania ze szkła i z tekstyliów, papier, tektura, szkło, odzież, tekstylia i odpady wielkogabarytowe (fotele, łóżka, meble), zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (telewizory i monitory),odpady budowlane i rozbiórkowe (odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpady materiałów ceramicznych), opony, papa, płyty faliste azbestowo - cementowe (eternit). Przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona do składowania ani magazynowania odpadów, nie jest również objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi ona własność skarżącej Spółki, która podniosła, że odpady zostały podrzucone przez nieustalonych sprawców, a z uwagi na niekorzystne warunki atmosferyczne wniosła o uwzględnienie terminu [...] r. na uprzątnięcie terenu. Skład orzekający Kolegium nie miał wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, a tym samym organ I instancji zasadnie nakazał skarżącej ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odnosząc się do zarzucanego przez Spółkę naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 powołanej ustawy i zawartego w nim domniemania, Kolegium powołując orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśniło, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, co oznacza, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności, wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. W toku postępowania administracyjnego obu instancji skarżąca nie obaliła domniemania odpowiedzialności ciążącej na właścicielu nieruchomości, błędnie również założyła, że obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie wydającym nakaz usunięcia odpadów. Bez znaczenia są również argumenty przemawiające za tym, że skarżąca nie wytworzyła odpadów, ani nie ponosi odpowiedzialności za ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, bowiem art. 26 ustawy o odpadach nakłada na organy administracji powinność zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia, zatem obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym zgodnie z ustawą posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie ich zalegania w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przesunięcie terminu do usunięcia odpadów, Kolegium wskazało, że termin ten powinien być ustalony w sposób racjonalny, ponieważ musi on uwzględniać zarówno zakres prac, które w związku z nim należy wykonać oraz całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania rzeczonych prac. Mając na uwadze powyższe termin usunięcia odpadów określony przez organ I instancji jest racjonalny. Pismem z dnia [...] r. syndyk masy upadłości Spółki A. D. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego ewentualnie w przypadku braku przesłanek do zawieszenia postępowania skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, dodając jednocześnie, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego, które zostało zakończone ostateczną decyzją, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. syndyk masy upadłości skarżącej Spółki – reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata M. M. zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8 i 77 polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Spółka A. aktualnie w upadłości jest posiadaczem odpadów składowanych na działkach nr [..] i [...] położonych w L., gm. M., w sytuacji, gdy podmiot ten, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji przeniósł własność oraz posiadanie przedmiotowej nieruchomości na podmiot trzeci, a tym samym utracił władztwo powierzchni ziemi, z którego wynika domniemanie dysponowania statusem posiadacza odpadów na niej zgromadzonych. Powyższe skutkuje bezpodstawnym zastosowaniem wobec skarżącej przez organy obu instancji art. 26 ustawy o odpadach. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do pisma skarżąca załączyła wydruk księgi wieczystej nr [...] stan z dnia [..] r., w której w Dziale II dokonano zapisu dotyczącego zawarcia w dniu [..] r. umowy przenoszącej prawo własności i wieczystego użytkowania przedsiębiorstwa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w S. w dniu [...] r. w przedmiocie rozpoznania skargi syndyka masy upadłości Spółki A. z siedzibą w R. na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił przeprowadzić dowód z załączonego wydruku Księgi Wieczystej nr[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 4 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z wadliwością decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (tak również NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10 - dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) . Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, nakładającej na Spółkę A. z siedzibą w R. obowiązek usunięcia z działek nr [...] i nr [...] położonych w L., gmina M. odpadów wymienionych w pkt. 1 decyzji, stanowił przepis art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Zgodnie z tym przepisem posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów ( ust. 6). Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Rzeczą organu jest jednak ustalenie, jaki podmiot włada gruntem zanieczyszczonym odpadami. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wobec skarżącej Spółki A., która była wieczystym użytkownikiem gruntów opisanych w zaskarżonej decyzji, i na której organ stwierdził zaleganie odpadów. W dacie wydania decyzji przez Burmistrza M., tj. w dniu [...] r., skarżąca zbyła nieruchomości wymienione w decyzji, tj. działki nr [..] na rzecz Spółka C. z siedzibą w W. (umowa przenosząca prawo własności i użytkowania wieczystego zawarta w kancelarii notarialnej notariusz J. C. w R. w dniu [...] r. repertorium A numer [...] - księga wieczysta nr [...] -), jednak decyzja została skierowana do Spółki A.. Organ I instancji mógł jednak nie mieć wiedzy o zmianie podmiotu władającego gruntem, na którym zalegały odpady. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł prokurent skarżącej Spółki, która już w tej dacie nie była użytkownikiem wieczystym działek w L., czyli nie miała przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, jednakże z akt sprawy nie wynika, by organ odwoławczy badał legitymację prokurenta do złożenia środka odwoławczego. Przesądzić w tym miejscu jednak należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu nie będącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o brak podstaw do tegoż doręczenia, lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną (tak w wyroku NSA z dnia 14.02.2013, sygn. akt II OSK 1935/11- dostępny w Internecie na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ Sąd dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, co wyraził w pkt I sentencji wyroku, przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów skargi. Pogląd ten byłby bowiem wiążący dla organu w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania z udziałem nowych stron. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt II), natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 powołanej ustawy.