II OSK 1935/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Starszy asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 252/11 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 252/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] września 2010 r. stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] września 2010 r. odmawiające wydania M.P. zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 10 maja 2010 r. sprecyzowanym pismem z dnia 22 lipca 2010 r. D. P. wniósł o wydanie zaświadczenia o treści: "Wojewódzki Zachodniopomorski Konserwator Zabytków zaświadcza, że nakłady rzeczowe wykazane przez Pana D. P. w piśmie z dnia 22 stycznia 2010 r. oraz załączonych do niego dokumentach, oraz w piśmie z dnia 10 maja 2010 r., poniesione w okresie od dnia 11 stycznia 2005 r. do dnia 11 stycznia 2010 r. zostały wykonane w ramach realizacji przez Pana D. P. zaleceń pokontrolnych Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r.". Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. P. Rozpatrując zażalenie organ II instancji przywołując treść art. 217 i art. 218 k.p.a. stwierdził, iż zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu, a nie jego woli. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Minister wskazał, że zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie, spełnia bowiem inną rolę niż w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pełni pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną rolę pełnią tu dane z ewidencji rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Zdaniem Ministra organ administracji publicznej ma podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca z uwagi na brak takich danych. Organ I instancji po tak przeprowadzonym postępowaniu stwierdził, że nie posiada aktualnie danych, na podstawie których możliwe byłoby wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W związku z powyższym organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister zgodził się ze skarżącym, że kwestie dotyczące zachowania oraz utrzymania zabytku tj. zespołu folwarcznego w K. nie powinny być powoływane w rozstrzygnięciu organu I instancji, gdyż pozostają bez wpływu na przedmiotową sprawę. Minister uznał również, że nieuprawnione jest w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, kierowanie korespondencji do Agencji Nieruchomości Rolnych. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. P. zarzucając mu naruszenie: – art. 91 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 19 i 20 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego w sytuacji gdy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisy odrębne nie przewidywały w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawania zaświadczeń w przedmiocie żądanym przez skarżącego; – przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. na skutek tego, że zaskarżone postanowienie nie zawiera określenia podstawy prawnej do rozstrzygania przez organy ochrony zabytków w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń, nie zawiera uzasadnienia prawnego zarówno w kwestii kompetencji organów jak i w zakresie rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia faktycznego jak również wskazania dowodów, na których oparł się organ II instancji; – zasad ogólnych kpa wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 na skutek niezrealizowania zasady działania na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] września 2010 r. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej przez wnioskodawcę treści wystąpił do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie D. P. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę i powyższe postanowienie skierował do stron postępowania: D. P. i Agencji Nieruchomości Rolnych w Szczecinie. Jedyną zaś stroną niniejszego postępowania jest D. P., a skierowanie postanowienia do podmiotu niebędącego stroną w sprawie powoduje nieważność takiego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona postępowania" (wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135). "W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo" (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 674/07, LEX 467518). Sąd pierwszej instancji poglądy powyższe podzielił w pełni i stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji doręczając postanowienie Agencji Nieruchomości Rolnych, która w sprawie o wydanie zaświadczenia na wniosek D. P. nie była i nie mogła być stroną tego postępowania, wyczerpał dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, które jest nieważne, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest kierowanie rozstrzygnięcia w sprawie wydania zaświadczenia lub odmowy jego wydania, której stroną jest wyłącznie wnioskodawca do osób czy podmiotów postronnych, które nie są stroną tego postępowania i tym samym ujawnienie danych, które powinny podlegać ochronie. Błąd w oznaczeniu w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji jako Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie zamiast w Szczecinie należy uznać zdaniem Sądu za oczywistą omyłkę pisarską zważywszy na fakt, iż pozostałe dane są prawidłowe i pozwalają zidentyfikować postanowienie, które było przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Biorąc pod uwagę charakter naruszenia prawa, którego dopuściły się organy obu instancji Sąd zwolniony jest w takich okolicznościach z obowiązku dokonywania oceny pozostałych zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji także art.152 p.p.s.a wynikające z błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja doręczona podmiotom niebędącym stronami "do wiadomości" obarczona jest przesłanką nieważnościową; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu, które logicznie wynikałyby z przyjętego przez Sąd zapatrywania prawnego, a w szczególności wskazywały, w jaki sposób podmioty faktycznie zainteresowane sprawą, potencjalne strony, podmioty, co do których istnieje obowiązek organu doręczenia im decyzji, mają być powiadamiane o treści decyzji; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej twierdzenia, że decyzja administracyjna zawiera "informacje objęte ochroną". Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stanowił przepis art. 156 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie poza sporem było to, że postanowienie skierowane zostało do D. P. oraz do Agencji Nieruchomości Rolnych w Szczecinie. Nie ulega również wątpliwości, że Agencja Nieruchomości Rolnych w Szczecinie nie była stroną toczącego się postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Z powyższego faktu doręczenia postanowienia podmiotowi nie będącemu stroną postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że postanowienie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowiska takiego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolity uznać należy pogląd zgodnie z którym z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć sytuację w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, LEX nr 737703) Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o braku podstaw do tegoż doręczenia lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. W niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego doręczone zostało podmiotowi będącemu stroną tj. D. P. i tym samym wywoływało przewidziane w tym postanowieniu skutki. Jednoczesne nieuprawnione doręczenie postanowienia również innemu podmiotowi, jakkolwiek wadliwe, gdyż podmiot ten nie był stroną postępowania, nie prowadziło do powstania tego rodzaju skutków, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, bo nie rozstrzygało o żadnym uprawnieniu ani obowiązku tego podmiotu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona zatem merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)