II SA/Sz 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia [...] r. odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci: K. S., K. S. i H. S. na okres od 1 października 2016 r. do 31 października 2017 r., jednorazowego dodatku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na rzecz H. S. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku spowodowana była faktem, że na ww. dzieci nie zostały zasądzone alimenty od ich ojca. W odwołaniu po powyższej decyzji E. S. wskazała, że jest po rozwodzie, a Sąd powierzył obojgu rodzicom władzę naprzemienną. Dzieci przebywają u każdego z rodziców po dwa tygodnie. Podniosła, że organ przywołał treść art. 7 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale ten przepis jej nie dotyczy, ponieważ nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 5, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, po przytoczeniu treści art. 24 ust.1, art. 3 pkt 2 i 2a,art. 5 ust. 1, 2 oraz art. 7 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazało, że pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 17a tej ustawy. W świetle tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w Sąd Okręgowy w S. w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] orzekł rozwód pomiędzy stroną, a jej mężem – A. S. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi K. S. ,K. S. i H. S. Sąd powierzył obojgu rodzicom naprzemiennie w systemie co dwa tygodnie. Sąd ustalił również, że każde z rodziców będzie ponosiło koszty utrzymania i wychowania dzieci w okresie ich przebywania u każdego z nich. W ocenie Kolegium, bezsporne jest w sprawie, że strona nie jest - w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych - osobą samotnie wychowującą dzieci. Z treści wyroku wynika, że jest ona osobą rozwiedzioną, ale wspólnie wychowuje dzieci z ich ojcem, ponosząc koszty wychowania i utrzymania małoletnich dzieci. Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze treść wymienionego powyżej wyroku Sądu Okręgowego w S. oraz brzmienie przepisu 3 pkt 17 lit. a w związku z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do rodziny nie sposób nie zaliczyć rodzica, który jak w tym przypadku wychowuje z drugim z rodziców wspólne dzieci. Zdaniem Kolegium, tylko rodzic samotnie wychowujący dziecko spełnia przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a ww. ustawy i wtedy winno to oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Dlatego też wyliczając dochód rodziny, należy również wziąć pod uwagę dochód ojca dzieci uzyskany w 2015 r. Podsumowując, Kolegium doszło do przekonania, że Prezydent Miasta S. naruszył prawo materialne, tj. art. 7 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 17 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych, uznając E. S. za osobę samotnie wychowującą dzieci, dlatego uchylił decyzję wydaną przez ten organ. Wydając kolejną decyzję w tej sprawie, organ I instancji zobligowany będzie uzupełnić akta administracyjne sprawy o dochód członka rodziny, tj. A. S. i dopiero na tej podstawie orzec, czy spełnione są przesłanki do przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci: K. S., K. S. i H. S. Decyzję Kolegium E. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, skarżąca opisała przebieg postępowania w sprawie i wskazała, że jej były mąż jest ojcem dzieci, nie jest jednak członkiem jej rodziny. Podkreśliła, że prowadzą osobne gospodarstwa domowe i dochód byłego męża – w jej ocenie - nie może mieć wpływu na spełnienie przez nią kryterium dochodowego w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego. Nie ma również wiedzy na temat dochodów byłego męża, a fakt sprawowania opieki naprzemiennej nad dziećmi nie powoduje, że w innych kwestiach może się z byłym mężem porozumieć. Zdaniem E. S., skoro dochody byłego męża nie mają wpływu na jej sytuację finansową, to nie powinny być brane pod uwagę przy badaniu kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 r. skarżąca poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1518 ze zm. ), zwanej dalej "u.ś.r.", która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1). Istotę sporu w tej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a tej ustawy. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji - wbrew stanowisku tego organu - uznało, że nie jest ona osobą samotnie wychowującą dzieci. E. S., kwestionując stanowisko Kolegium, podniosła natomiast, że były mąż nie jest członkiem jej rodziny i jego dochód nie może mieć wpływu na spełnienie przez nią kryterium dochodowego w sprawie wnioskowanego zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu, w sporze tym rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Zgodnie z treścią art. 4 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust.1) i przyznawany jest m.in. rodzicom lub jednemu z rodziców (ust. 2). Istotne jest przy tym, że powyższa ustawa ustanawia ścisłe kryteria przyznawania przedmiotowego zasiłku, uzależnione od dochodu wnioskodawcy. W art. 5 ust. 1 powołanej ustawy postanowiono, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz.1238). Z kolei art. 7 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Ustawowa definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o takiej osobie - oznacza to, pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z powyższego przepisu wynika, że legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, określona na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby, kładzie również nacisk na fakt wychowywania dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko, musi ona spełnić łącznie dwa warunki, a mianowicie: po pierwsze, powinna ona posiadać stan wolny, o którym mowa w art. 3 pkt 17 a u.ś.r., a po drugie, musi ona samotnie, tj. bez udziału drugiego rodzica wychowywać dziecko. Innymi słowy, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicu dziecka, zatem osobie będącej w świetle prawa rodzicem tego dziecka (por.: wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 868/07 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 643/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też trzeba, że przy dokonywaniu interpretacji art. 3 pkt 17a ustawy istotny jest właśnie sposób wychowywania dziecka uprawnionego do świadczenia, czyli to kto go wychowuje, na co wskazuje wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", który używając słowa "z jego rodzicem" ma na myśli rodzica biologicznego. Zatem spełniona jest przesłanka samotnego wychowywania dziecka zawsze wówczas, gdy jest ono wychowywane tylko przez jednego jego rodzica, tj. biologicznego ojca lub matkę dziecka. Organy administracji publicznej są przy tym związane powyższą regulacją prawną, która nie daje im możliwości uznaniowego działania, uwzględniającego np. podnoszone przez skarżącą względy natury celowościowej, czy słusznościowej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Sąd Okręgowy w S. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński skarżącej E. S. z jej mężem – A. S. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi K. S., K. S. i H. S. Sąd powierzył obojgu rodzicom naprzemiennie w systemie co dwa tygodnie. Sąd ustalił również, że każde z rodziców będzie ponosiło koszty utrzymania i wychowania dzieci w okresie ich przebywania u każdego z nich. Taka sytuacja oznacza, że oboje rodzice, mimo rozwiązania małżeństwa nadal wspólnie wychowują dzieci. Skarżąca miała więc rację, twierdząc, że nie ma do niej zastosowania przepis odnoszący się do osób samotnie wychowujących dzieci. Prawidło zatem organ odwoławczy uznał, że skoro skarżąca wychowuje dzieci wspólnie z ich ojcem, to tym samym nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci. Dlatego też organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie ww. zasiłków winien był wziąć pod uwagę również dochód ojca uzyskany w 2015 r. W ocenie Sądu, podzielenie argumentacji skarżącej w kwestii nieuwzględnienia dochodów ojca jej dzieci zaprzeczałoby nie tylko wspomnianej wyżej wykładni legalnej definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", ale również treści wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, że ojciec dzieci prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Obowiązkiem organów administracji orzekających w sprawie przedmiotowego zasiłku i dodatków do niego jest bowiem ustalenie stanu rodzinnego wnioskodawcy oraz wysokości dochodu jego rodziny. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę rozpatrzenia temu organowi do ponownego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.