II SA/Sz 666/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. O. oraz A. O. reprezentowanej przez opiekuna prawnego K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt Gminy M. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r., którą orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości działki nr [...] będącej własnością Powiatu K. z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] będącymi własnością A. O., położonych w obrębie M., z tego powodu, że w decyzji określono błędnie kolor granicy kolorem czerwonym oraz błędnie podano nazwisko geodety, który wykonał opinię. Postanowieniem z dnia [....] r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy M., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona została wydana na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Stosownie do ustępu 3 tego artykułu, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik A. O. i A. O. złożył wniosek o przekazanie sprawy rozgraniczeniowej do rozpoznania sądowi powszechnemu. W dniu [...] r. Wójt Gminy M. przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w K.. Wniosek został przez Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny, postanowieniem z [...] r. sygn. akt [...] prawomocnie odrzucony. Powodem odrzucenia wniosku było to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nie zostało - zdaniem Sądu - prawomocnie zakończone i wobec przedwczesnego przekazania sprawy, wniosek podlega odrzuceniu. Zdaniem Kolegium istotne dla sprawy jest to, że w sprawach o rozgraniczenie mamy do czynienia z odstępstwem od naczelnej zasady postępowania administracyjnego - zasady dwuinstancyjności. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i 3 ustawy odstępstwo od zasady dwuinstancyjności oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu, kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko sąd powszechny po przekazaniu mu sprawy (vide: wyrok z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Bd 14/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, LEX nr 1138331). Skarżące zachowały termin do domagania się rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. Nie może budzić wątpliwości, że z momentem złożenia wniosku przez skarżące, jednoinstancyjne postępowanie administracyjne się zakończyło. W tej sytuacji decyzja o rozgraniczeniu traci moc i przestaje obowiązywać. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SAB/Kr 71/09 (http:/cbois.nsa.gov.pl/). Także w postanowieniu z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt I CKN 423/97, OSNC 1998/10/156, Sąd Najwyższy zajął jednoznaczne stanowisko, że "decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nie objętej tym żądaniem staje się ostateczna". Pogląd ten znalazł następnie odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1999 r., w sprawie II SA 1580/99, Lex 46210. Utrata mocy wiążącej decyzji oznacza, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, nie ma znaczenia jakim kolorem zostały oznaczone poszczególne granice. Złożenie wniosku przez stronę niezadowoloną wskazuje, że nie doszło ostatecznie do zlikwidowania sporu, który nadal wymaga rozstrzygnięcia i wydania orzeczenia sądowego. W konkluzji należy przyjąć, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] r., z momentem skutecznego złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy rozgraniczeniowej przez sąd powszechny, przestała istnieć w obrocie prawnym. W tej sytuacji, do rozgraniczenia nieruchomości w ogóle nie doszło. Dlatego należy przyjąć, że brakuje aktu, co do którego został przez Wójta Gminy M. złożony wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości orzekania o nieważności aktu, który już w dacie złożenia wniosku nie miał mocy prawnej (jak w niniejszej sprawie). Brak decyzji w obrocie prawnym skutkuje - w myśl art. 61a § 1 k.p.a. - odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy, strona zainteresowana powinna wnieść do Burmistrza M. wniosek o ponowne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Pełnomocnik A. i A. O. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Według strony skarżącej samo rozstrzygnięcie Kolegium jest słuszne, natomiast zastrzeżenia budzi jego uzasadnienie, głównie zaś stwierdzenie, że decyzja rozgraniczeniowa utraciła moc prawną wskutek złożenia wniosku o rozpoznanie sprawy rozgraniczeniowej przez sąd powszechny zwłaszcza, że wniosek ten został przez sąd odrzucony jako przedwczesny. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.e na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że fakt złożenia przez strony niezadowolone z decyzji rozgraniczeniowej wniosku o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, kończy jednoinstancyjne postępowanie administracyjne i sprawa rozgraniczeniowa pozostaje sprawą cywilną. Wynika to z treści art. 33 ust.3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji słuszne jest stanowisko poprzedniego składu orzekającego, że w tej sytuacji decyzja rozgraniczeniowa traci byt i przestaje obowiązywać, a zatem wniosek o wszczęcie postępowania o zbadanie jej zgodności z prawem jest pozbawiony zasadności. Odrzucenie wniosku o rozgraniczenie przez Sąd Rejonowy w K., w ocenie obecnego składu orzekającego Kolegium, nie zmienia faktu, że decyzja rozgraniczeniowa nie istnieje, istotnym jest bowiem żądanie strony niezadowolonej z ustalenia przebiegu granic, od organu, przekazania sprawy sądowi powszechnemu, co miało tutaj miejsce. W tej sytuacji osobom zainteresowanym pozostaje możliwość złożenia wniosku do Burmistrza M. ponowne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, o czym zostały poinformowane w zaskarżonym postanowieniu. W tych okolicznościach zarzuty do treści uzasadnienia, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - obecny skład orzekający Kolegium - uznał za chybione. A. O. i A. O., w imieniu których działa pełnomocnik radca prawny A. O., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. postanowienie. Zdaniem skarżących, o ile samo merytoryczne rozstrzygnięcie organu należy uznać za słuszne, o tyle uzasadnienie powoduje konieczność złożenia skargi do Sądu. Stanowisko SKO w realiach niniejszej sprawy jest bowiem nie do przyjęcia. Wniosek został przekazany do sądu z uwagi na to, że organ administracji nie przekazał stronie protokołu rozgraniczeniowego celem zweryfikowania decyzji. Aby nie upłynął termin, konieczne było przekazanie sprawy do sądu. Niezależnie od powyższego, SKO nie wzięło pod uwagę, że wniosek o rozgraniczenie przekazany do sądu został odrzucony z powodu tego, że został złożony przedwcześnie. Logicznym jest zatem wniosek, że skoro decyzja nie istniała jeszcze w obrocie prawnym zatem nie można było spowodować utraty jej mocy bowiem jeszcze jej nie nabrała. Odwołanie strony, co stwierdził Sąd w postanowieniu odrzucającym wniosek, nie mogło więc wywołać skutku prawnego utraty mocy prawnej decyzji, której jeszcze nie było w obrocie prawnym. Ponadto, Kolegium wydając zaskarżone postanowienie, zaprzeczyło swoim wcześniejszym orzeczeniom. Postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie Wójta Gminy M. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w spornej decyzji. Oznacza to, że SKO prowadziło merytoryczne postępowanie w sprawie decyzji, która jego zdaniem, nie istnieje w obrocie prawnym. Zaznaczyć należy, że strona zaskarżyła sporną decyzję do sądu w [...] r., a więc długo przed rozstrzyganiem przez SKO sprawy o sprostowanie oczywistej omyłki. Powyższe, zdaniem skarżących, wyraźnie świadczy o niezrozumiałej sprzeczności i niekonsekwencji SKO. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., którą organ orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie M., działki nr [...] będącej własnością Powiatu K. z działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...] będącymi własnością A. O.. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem brak przymiotu strony u wnoszącego podanie lub zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, czyli takich które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie sprecyzował terminu "inne uzasadnione przyczyny", natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że są to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, obejmującej (przykładowo) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, czy też wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2016 r. o sygn. akt III SA/Wr 144/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji składa się - co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie procedury badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania z takiego wniosku, o których mowa art. 61a § 1 k.p.a. Dopiero gdy badanie wstępne weryfikujące dopuszczalność wniosku w danej sprawie zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ wydaje albo decyzję o stwierdzeniu nieważności, albo decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, albo decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Taki tok procedury wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., art. 156 i 158 k.p.a. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, o których mowa powyżej. Należy też podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy oraz argumenty powołane w uzasadnieniu kwestionowanych rozstrzygnięć, nie dawały podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym do wydania na jego podstawie formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej. Przede wszystkim z akt administracyjnych wynika, że w istocie organ wszczął postępowanie z wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. i w ramach tego postępowania wyjaśniającego podjął określone czynności procesowe. Mianowicie, w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., oparte na art. 157 § 2 k.p.a., w którym organ zawiadamia, że wszczyna postępowanie administracyjne, na wniosek organu I instancji, w sprawie zbadania zgodności z prawem kwestionowanej decyzji rozgraniczającej i wzywa adresatów postanowienia do złożenia wyjaśnień w celu weryfikacji ww. decyzji w zakresie możliwości wystąpienia którejkolwiek z wad nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi strona skarżąca wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W ramach też tego postępowania, do dokumentów sprawy, Kolegium włączyło kopię postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. o odrzuceniu wniosku skarżących o rozgraniczenie działek gruntu nr [...], [...], [...] w M.. Niewątpliwie podjęte przez organ czynności rozpoczęły kolejny etap postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który następuje po wstępnym badaniu wniosku inicjującego tego rodzaju postępowanie, i powinno być zakończone decyzją merytoryczną, rozstrzygającą w przedmiocie nieważności decyzji. Tymczasem, Kolegium, pomimo de facto formalnego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, w dalszym toku postępowania nie rozstrzygnęło kwestii, czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., a zakończyło to postępowanie postanowieniem o charakterze procesowym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ten sposób doszło w sprawie do naruszenia nie tylko art. 61a § 1 k.p.a., ale też podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 k.p.a., czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel oraz zasady z art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto, zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem Kolegium, że niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wystąpiła w tej sprawie z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na utratę bytu prawnego tej decyzji z [...] r. Co do zasady rację ma organ, że decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w części objętej żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu, natomiast w części nieobjętej tym żądaniem staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami, jakie prawo przewiduje dla takich decyzji. Jednakże należy zwrócić uwagę na to, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, sąd powszechny wniosek skarżących odrzucił z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, a więc nie nadał sprawie o rozgraniczenie dalszego biegu i nie przyjął do merytorycznego rozpoznania wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia orzeczonego przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, o utracie mocy wiążącej decyzji rozgraniczeniowej można mówić dopiero w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. Wówczas decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej, i wtedy uprawnione byłoby stanowisko organu o bezzasadności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W momencie, gdy wniosek o rozgraniczenie nie został skutecznie wniesiony do sądu i w istocie nie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny nie można przyjąć, że decyzja wydana przez organ administracji o rozgraniczeniu nieruchomości utraciła swój byt. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ponownie rozstrzygnąć sprawę z wniosku Wójta Gminy M. o stwierdzenie nieważności decyzji z uwzględnieniem przedstawionych przez Sąd argumentów i wskazań, zgodnie z zasadą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r.